Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Розділ VII. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВИХ ВІДНОСИН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

1. Становлення системи власних ресурсів Євросоюзу

Євросоюз традиційно демонструє приклад надзвичайно успішної економічної інтеграції. Очевидно, що досягнення таких успіхів було б неможливим без поступово сформованої системи власних ресурсів, що стабільно забезпечує ЄС коштами, необхідними для поглиблення і розширення інтеграційних процесів. За рахунок бюджету ЄС, зокрема, фінансується діяльність у таких галузях, як сільське господарство (на яке традиційно припадає більше третини бюджетних витрат), розвиток інфраструктури (будівництво доріг, мостів і залізниць), освіта, культура, соціальна політика й зайнятість населення, охорона навколишнього середовища, здоров'я і захист споживачів, наукові дослідження, створення простору свободи, безпеки й справедливості тощо. Частина бюджету організації використовується на допомогу країнам, що розвиваються, та гуманітарну допомогу третім країнам.

Наразі правове регулювання бюджетних відносин в Євросоюзі здійснюється на високому рівні, що дозволяє досягати компромісу між усіма 27 державами-членами та інститутами цього об'єднання.

Разом із поглибленням інтеграційних процесів бюджетне регулювання в ЄС пройшло тривалий період розвитку. Висвітлення правових засад фінансування Євросоюзу потребує дослідження основних етапів становлення системи власних ресурсів, що дозволяє зрозуміти особливості бюджетних відносин в ЄС на сучасному етапі.

Протягом усього періоду розвитку ЄС система його бюджетного устрою детально відпрацьовувалась - політичні та економічні рішення приймались лише після виникнення передумов для цього, можливі наслідки реформ детально аналізувались, унаслідок чого здійснювані реформи виявлялись успішними.

Підписані в 1950-х рр. договори про заснування Європейських співтовариств визначили принципи дії бюджетних механізмів Співтовариств, кі практично без змін проіснували до 1970 р. Вони передбачали окремий бюджет для кожного зі Співтовариств, з якого фінансувалися адміністративні і операційні витрати. Поява єдиного бюджету ЄС пов'язана з підписанням Договору про злиття в 1965 р. За цим договором до єдиного бюджету ЄЕС було включено адміністративні бюджети ЄОВС і Євро-атому. Процес об'єднання бюджетних інструментів було завершено до початку 1970 р.

З початку свого заснування ЄЕС та Євроатом здійснювали свою діяльність переважно за рахунок внесків держав-членів. Такий механізм фінансування притаманний всім традиційним міжнародним організаціям, що є органами багатосторонньої дипломатії і не мають повноважень наднаціонального характеру, які дозволяють ухвалювати самостійні рішення незалежно від політичної волі кожної з держав-учасників. Розмір внеску був пропорційний питомій вазі країни в загальному обсязі ВНП Співтовариства.

Поступово ставало очевидним, що система фінансування діяльності Співтовариств лише за рахунок внесків держав-членів не є досить ефективною. Це дало поштовх до розвитку особливої системи фінансування діяльності ЄС, яка грунтується на використанні власних коштів об'єднання. Прикладом для неї став успішний досвід ЄОВС, установчий договір якого встановлював два власних джерела формування бюджету: позики, що розміщуються на ринку, і податок на продажі (sales tax) вугілля і сталі, а також їх похідних у державах-членах ЄОВС (ст. 49 Паризького договору).

Рішучий крок назустріч фінансовій незалежності Європейських співтовариств було зроблено 21 квітня 1970 p., коли Рада ухвалила Рішення № 70/243 про створення системи власних ресурсів, яке виділило ЄЕС з решти міжнародних організацій, діяльність яких залежить від відрахувань країн-членів. Відповідно до зазначеного рішення основою для незалежної системи фінансування діяльності Співтовариства стали сільськогосподарські і митні збори (так звані традиційні власні ресурси), а також відрахування від ПДВ, що збирається в країнах-членах (першопочатковий розмір відрахувань становив 1% від суми зібраного в державі ПДВ, згодом цю ставку було переглянуто, і відповідно до Рішення Ради 85/257 від 7 травня 1985 p., що набуло чинності з 1 січня 1986 p., вона становила 1,4%).

Частиною вжитих заходів стала відмова від внесків держав-членів до бюджету ЄС. Це повинно було допомогти вирішити ряд політичних і економічних проблем у відносинах між тими державами, які вважали, що порівняно з іншими учасниками їх фінансові вигоди від участі в ЄС значно менші, ніж їх грошові внески до бюджету Співтовариств.

Таким чином, до власних ресурсів почали належати доходи, які надходять до бюджету в результаті власної діяльності органів Співтовариства, пов'язаної з регулюванням економічних процесів. Стягнення спільних митних тарифів при імпорті в зону ЄЕС промислових товарів з третіх країн стало можливим унаслідок запровадження спільної митної політики та введення єдиного митного тарифу. Своєю чергою, можливість стягнення компенсаційних зборів і мит при імпорті сільськогосподарських товарів з'явилась унаслідок запровадження єдиної сільськогосподарської політики. Щодо єдиної системи відрахувань від ПДВ, то її запровадження було обумовлено необхідністю уніфікації бази оподаткування ПДВ у всіх державах-членах Співтовариств. Основи такої уніфікації були визначені в Директиві 388/77 від 17 травня 1977 р.

У подальшому правове регулювання системи власних ресурсів зазнавало неодноразових змін, оскільки розвиток інтеграції в об'єднанні вимагав дедалі більших фінансових коштів, тоді як доходи бюджету були обмежені "стелею" відрахувань від ПДВ, а надходження від митних і компенсаційних зборів росли занадто повільно і залежали від багатьох нестійких чинників (коливання цін на світовому ринку, масштабів і структури імпорту з третіх країн тощо).

У лютому 1987 р. Комісія запропонувала на розгляд Ради свої пропозиції з реформування фінансової системи Співтовариства, які отримали назву "Пакет Делора-І", за ім'ям Жака Делора, який тоді був головою Комісії ЄС. Через рік на сесії Європейської Ради в Брюсселі було визначено основні напрями розвитку фінансової системи ЄС на основі пропозицій, викладених у "Пакеті Делора-1": 1) вирішено збільшити обсяг надходження власних ресурсів до бюджету Співтовариств у період з 1988 до 1992 рр.; 2) вирішено забезпечити пріоритет тих напрямів фінансової політики Співтовариств, метою яких є подальше об'єднання держав-членів (у тому числі політика формування структурних фондів і політика обмеження витрат на сільське господарство); 3) ухвалено рішення про забезпечення відповідності обсягу субсидій, що надаються Співтовариствами державам-членам, рівню економічного розвитку цих держав.

Крім цього, було ухвалено рішення посилити бюджетну дисципліну, щоб забезпечити контроль над зростанням бюджетних витрат. З цією метою 29 червня 1988 р. у Брюсселі між Комісією, Радою і Європарламентом було укладено Міжінстуційну угоду про бюджетну дисципліну і вдосконалення бюджетного процесу. її метою було забезпечення інститутів Співтовариств та держав-членів ефективними засобами для реалізації спільних політик Співтовариств. Угода передбачала такі напрями реформи фінансової системи Співтовариств: 1) забезпечення контролю над витратами Співтовариств з метою суворого дотримання бюджетної дисципліни; 2) введення додаткового (четвертого) джерела фінансування діяльності Співтовариств - відрахувань держав-членів до бюджету

Співтовариств на основі певної відсоткової ставки (не більше 1,335) від величини їх валового національного продукту (ВНП). Таке четверте джерело, по суті, являє собою змінену форму існуючих раніше внесків держав-членів; 3) забезпечення відповідності відрахувань держав-членів до бюджету Співтовариств реальним фінансовим можливостям цих держав.

Міжінституційна угода 1988 р. накладала на інститути Співтовариств зобов'язання з дотримання бюджетної дисципліни, а також передбачала порядок перегляду обсягу щорічних витрат Співтовариств. До Угоди додавався так званий Перспективний фінансовий прогноз на 1988-1992 рр., який визначав основні бюджетні пріоритети на майбутній період (4-6 років) і встановлював максимальний обсяг майбутніх витрат Співтовариств та їх прогнозований склад.

Бюджетну реформу 1988 р. безумовно можна назвати успішною, оскільки основні її цілі (контрольоване і впорядковане зростання витрат, поліпшення бюджетної процедури і управління бюджетом, досягнення необхідного обсягу надходжень від власних ресурсів) були досягнуті.

Наступна реформа системи власних ресурсів була зумовлена потребою додаткових коштів для виконання нових завдань, визначених у ДЄС. На початку 1992 р. Комісія запропонувала новий проект середньострокової фінансової програми на 1993-1999 рр., який отримав назву "Пакет Делора-ІІ" і був спрямований на виконання цілей ДЄС. Цей проект було прийнято Радою у грудні 1992 р. в Единбурзі. Пріоритет було віддано витратам на структурні операції Євросоюзу в регіонах, які найбільше відстають. Відповідно до Единбурзької угоди необхідно було збільшити обсяг фінансових ресурсів, що спрямовуються на фінансування внутрішніх політик Співтовариства, розширити фінансування структурних фондів, а також вжити ряд заходів для підвищення конкурентоспроможності європейської промисловості.

У подальшому система власних ресурсів зазнала суттєвих змін у зв'язку з перспективою розширення Союзу. В липні 1997 р. Комісія опублікувала документ "Програма 2000: рух до сильнішого і ширшого Союзу", що була схвалена на засіданні Європейської Ради в Берліні 24-25 березня 1999 р. У програмі містилися пропозиції з реформування спільної сільськогосподарської політики, щодо нової політики економічного і соціального об'єднання, організації програм допомоги країнам-аплікантам на вступ. 29 вересня 2000 р. Рада схвалила нове рішення про систему власних ресурсів ЄС, згідно з яким було збільшено обсяг коштів, що залишаються у розпорядженні держав-членів після стягнення митних зборів і компенсаційних зборів: з 2001 р. країни залишають собі 25% доходів від мит і зборів для покриття витрат з їх стягнення. Було понижено максимальну ставку відрахувань з ПДВ - у 2000 р. вона становила 1%, у 2002-2003 рр. вона була знижена до 0,75%, а з 2004 р. - до 0,5%. Крім того, у 2000 р. щодо всіх країн ЄС почало діяти правило, за яким податкова база ПДВ, з якої стягуються відрахування до єдиного бюджету, не може перевищувати 50% від ВНП країни. Максимальний обсяг власних ресурсів було встановлено на рівні 1,27% від ВНП Співтовариства.

Наступні зміни в бюджетному регулюванні ЄС пов'язані з укладанням Міжінституційної угоди від 17 травня 2006 р., що визначає фінансовий план на 2007-2013 рр., прийняттям нового Рішення Ради від 7 червня 2007 р. про власні ресурси, а також підписанням Лісабонського договору в грудні 2007 р. Саме ці документи визначають правові засади фінансування Євросоюзу на сучасному етапі.