Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4.4. Хартія основних прав Європейського Союзу

Хартію основних прав ЄС було підготовлено протягом грудня 1999 р. - жовтня 2000 р. у рамках спеціального органу, який іменувався "Конвент" і об'єднував представників урядів держав-членів ЄС, членів національних парламентів, Європарламенту, Європейської Комісії та спостерігачів від Суду ЄС та Ради Європи. Текст Хартії затверджувався шляхом консенсусу членів Конвенту.

Хартія була урочисто проголошена на засіданні Європейської Ради в Ніцці 7 грудня 2000 p., а згодом опублікована в частині "С" Official Journal.

Права та свободи в Хартії викладаються за новою схемою. На відміну від традиційного для західної доктрини прав людини поділу прав та свобод на першорядні, до яких належали передусім громадянські та політичні права, та "другорядні", до яких зазвичай додавали групу соціально-економічних прав, Преамбула і Хартія в цілому розглядають правовий статус людини і громадянина ЄС в єдності та рівності прав та свобод, які входять до нього, в чому одночасно проявляється також принцип єдності та недискримінації прав та свобод в його "європейському варіанті".

У Хартії основою класифікації обрані не вид або сфера застосування права, а цінності, на яких вони базуються та які вони захищають, - людська гідність, свобода, рівність, солідарність. У цьому проявляється принцип неподільності основних прав та свобод, який відображений в Преамбулі документа.

Хартія основних прав ЄС містить преамбулу, в якій не наведено юридичних норм (вказано на причини та цілі прийняття Хартії, її джерела, основоположні цінності), та 54 статті, згруповані у сім розділів.

Головною ідеєю Преамбули та всієї Хартії є проголошення в абзаці 2 того, що ЄС "поміщає людську особистість у центр своєї діяльності шляхом введення громадянства Союзу та створення простору свободу, безпеки та правосуддя".

Преамбула начебто випереджає логіку закріплення в тексті Хартії прав та свобод людини навколо семи основоположних принципів-цінностей, що є єдиним комплексом та являють собою правовий статус особистості. Це, зокрема, такі принцип: поваги гідності, забезпечення прав та свобод людини і громадянина, рівності, солідарності, демократії та принцип правової держави. Особливо підкреслюється, що ці принципи засновані на духовній, моральній та історичній спадщині народів Європи (п. 2).

Відповідним чином названо і розділи Хартії.

Розділ І "Гідність" (стаття 1-5), крім, власне, права на людську гідність, закріплює права та гарантії, які забезпечують гідне існування людської особистості в суспільстві: право на життя, заборона тортур, рабства тощо.

Стаття 3 "Право на особисту недоторканність" передбачає право кожної людини на фізичну недоторканність та недоторканність психіки. Зокрема, в галузі медицини та біології забезпечується право на добровільну та вільну згоду зацікавленої особи відповідно до встановленого законом порядку, заборона евгеністичної практики, передусім тієї, яка спрямована на селекцію людини, заборона використання людського тіла та його частин як таких як джерела прибутку, а також заборона репродуктивного клонування людських істот. Ці положення є свого роду новелами в міжнародному праві прав людини, оскільки раніше такі правила в міжнародних документах не закріплювалися.

У розділі II "Свободи" (статті 6-19) зосереджено увагу на фундаментальних громадянських та політичних свободах, закріплених в Європейській конвенції з прав людини: право на свободу та особисту недоторканність, на повагу приватного та сімейного життя, на захист інформації особистого характеру, на укладення шлюбу та створення сім'ї, свободу думки, совісті та віросповідання, свободу мистецтва та науки тощо. Крім того, тут закріплюються певні соціальні права, такі як право на освіту, свободу професійної та підприємницької діяльності, а також право на труд, право власності, право на притулок.

Розділ III "Рівність" (статті 20-26) містить норми, спрямовані на забезпечення третьої цінності, зазначеної в преамбулі. Ця цінність ЄС виражена через такі права та принципи, як рівність перед законом, недискримінація, культурне, релігійне та лінгвістичне різноманіття, рівність жінок та чоловіків, права дітей та людей похилого віку, а також осіб із фізичними вадами. Метою Хартії, таким чином, є досягнення не тільки формально-юридичного рівноправ'я, а й, в разі можливості, фактичної рівності всіх членів суспільства.

Розділ IV "Солідарність" (статті 27-38) містить певні трудові права та відображає деякі положення Європейської соціальної хартії, яка вже стала частиною права ЄС: право працівників підприємства на інформацію та консультації, право на колективні переговори та колективні дії, у тому числі право на страйк, право на безкоштовну допомогу у працевлаштуванні тощо. Тут закріплюються права на соціальне забезпечення, охорону здоров'я та інші соціальні права і гарантії. Крім того, передбачається заборона дитячої праці, право на справедливі та рівні умови праці. Іноді цей розділ Хартії зазнає критики через слабке формулювання багатьох прав, про які йдеться в ньому (зокрема, захист прав споживачів та охорона навколишнього середовища, які взагалі сформульовані ані як право, ані як свобода).

Закріплення соціальних прав та принципів у Хартії відбувається, як правило, із застереженням про те, що вони реалізуються "на умовах, закріплених правом Союзу та національними законодавствами та національною практикою".

Крім того, під час підготовки Лісабонського договору 2007 р. дві держави-члени (Велика Британія та Польща) отримали для себе частковий виняток з дії соціальних положень Хартії. Зазначені держави-члени будуть підпорядковуватися цим положенням лише за умови, що аналогічні за характером правила вже передбачені в їх внутрішніх правових системах. Зокрема, в судах цих країн зацікавлені особи можуть посилатися на соціальні права з розділу IV Хартії, тільки якщо рівнозначні права наявні в національному законодавстві Великої Британії або Польщі.

Згаданий виняток зафіксований в одному з нових протоколів, доданих Лісабонським договором до установчих документів ЄС: "Протокол про застосування Хартії основних прав Європейського Союзу до Польщі та Сполученого Королівства". Під час підписання Лісабонського договору Польща виступила із спеціальною декларацією, доданою до Заключного акта Міжурядової конференції 2007 р. ("Декларація Республіки Польща стосовно Протоколу про застосування Хартії основних прав Європейського Союзу до Польщі та Сполученого Королівства" - Декларація № 62). Згідно з цією Декларацією соціальні та трудові права, закріплені у розділі IV Хартії, повною мірою дотримуються Польщею вже в цей час.

Розділ V "Права громадян" (статті 39-46) включає права, користування якими, як правило, пов'язане із наявністю в особи громадянства ЄС. Тут передбачені права, закріплені в статтях 20-24 ДФЄС. Також до цього Розділу були включені деякі права, про які йдеться в інших положеннях Договору про ЄС, зокрема, право на доступ до документів (ст. 15 ДФЄС). Крім того, передбачається право подання скарги на порушення прав людини до Омбудсмена ЄС, а також подання петиції до Європарламенту. Також каталог прав Розділу V був розширений за рахунок включення до нього положень про можливість визнання свободи пересування та проживання в ЄС за громадянами третіх країн, які законно проживають на території однієї з держав-членів (параграф 2 ст. 45), та "права на належне управління" (ст. 41).

Останнє право являє собою комплекс повноважень та гарантій, що надаються громадянам Союзу та іншим фізичним та юридичним особам у їх відносинах з інститутами, органами та установами ЄС: право на неупереджений, справедливий розгляд своєї справи в розумний строк, право бути заслуханим, обов'язок адміністрації вмотивувати свої рішення, право на відшкодування збитків тощо.

Розділ VI "Правосуддя" (статті 47-71) закріплює не стільки права, скільки гарантії прав особистості, переважно в рамках кримінального процесу: ефективний судовий захист порушених прав, презумпція невинуватості, неприпустимість зворотної сили закону, який передбачає або посилює відповідальність, покарання, співмірне тяжкості злочину, тощо.

Розділ VII "Загальні положення, що регулюють тлумачення та застосування Хартії" (статті 50-54), є заключним. Його призначення: визначити умови та порядок застосування Хартії органами ЄС та державами-членами, а також урегулювати непросте питання про співвідношення ЇЇ норм з нормами інших джерел основних прав, прийнятих на універсальному, європейському та внутрішньодержавному рівнях.

Передусім слід вказати на обмеженість сфери застосування Хартії (параграф 1 ст. 51). Незважаючи на те, що Хартія закріплює основні права та принципи правового статусу людини і громадянина в усіх сферах, формальними її "адресатами" визнаються тільки інститути, органи та установи самого ЄС, з одного боку, та держави-члени, з іншого боку.

При цьому держави-члени ЄС виступають "адресатами" норм Хартії лише тоді, коли вони "перетворюють на життя право Союзу", тобто діють на виконання приписів його установчих документів, міжнародних угод, правових актів та судової практики Суду ЄС, яка їх тлумачить.

У сферах, що не регулюються правом ЄС (наприклад, вибори національних парламентів, релігійні або шлюбно-сімейні відносини), положення Хартії для держав-членів не мають сили. Якщо в цих сферах порушені основні права та свободи людини і громадянина (наприклад, свободи совісті та віросповідання), тоді зацікавлена особа повинна шукати захист на підставі норм інших документів, наприклад, положень конституцій відповідної держави та/або Європейської конвенції про права людини.

Стаття 53 Хартії гарантує непорушність інших джерел основних прав та свобод людини і громадянина. Тут ідеться про міжнародно-правові акти універсального та регіонального характеру (міжнародні пакти ООН 1966 р. про громадянські та політичні права, про економічні, соціальні та культурні, Європейська конвенція прав людини, Європейська соціальна хартія та інші правозахисні конвенції Ради Європи тощо), про національне конституційне право (основні права, інкорпоровані до конституцій держав-членів, включаючи конституції суб'єктів федерації, наприклад, у ФРН), і, врешті, про інші джерела самого права ЄС, що містять основні права людини і громадянина.

Окремо встановлюється засіб застосування та тлумачення положень Хартії, зокрема тих, що запозичені з інших джерел основних прав. Якщо яке-небудь право одночасно закріплене в тексті Хартії та в установчих документах ЄС, то воно повинно реалізовуватися на умовах та в межах, визначених саме установчими документами (параграф 2, ст. 52). Це стосується, передусім основних прав громадян Союзу, котрі, як уже зазначалося вище, були запозичені Хартією із ч. 2 ДФЄС. Те саме стосується, наприклад, права громадян Союзу займатися трудовою діяльністю в будь-якій державі-члені (п. 2 ст. 15 Хартії), яке виступає ключовим елементом свободи пересування працівників у рамках єдиного внутрішнього ринку ЄС.

Якщо права, закріплені в Хартії, відповідають правам, закріпленим Європейською конвенцією прав людини та протоколами до неї, то їх зміст та дія визнаються рівнозначними одне одному (п. З ст. 52). Це стосується, переважно, особистих та політичних прав (право на життя, право на недоторканність особистості, свобода зібрань тощо). Більшість цих прав у тексті Хартії є рецепцією відповідних формулювань Конвенції Ради Європи. У той же час подібна прив'язка Хартії основних прав до ЄКПЛ не перешкоджає ЄС розширювати зміст або гарантії відповідних прав порівняно з тими, що передбачені в Конвенції (п. З ст. 52). Європейська конвенція з прав людини в її тлумаченні Європейським Судом з прав людини зберігає за собою роль мінімального стандарту основних прав, до якого Союз повинен приєднатися як повноправний учасник. Відповідно, в питаннях тлумачення та застосування прав людини в ЄС спостерігається чітка тенденція наближення права Союзу до стандартів Ради Європи.

Врешті, для тих норм Хартії, які випливають із загальних конституційних традицій держав-членів (наприклад, ст. 20 "Принцип рівності перед законом"), передбачено, що їх тлумачення повинно здійснюватися узгоджено (в гармонії) з цими традиціями.

Крім вищезазначених принципів, у розділі VII Хартії основних прав закріплені інші "загальні положення". Вони встановлюють, що Хартія не має за мету розширювати компетенцію або сферу застосування права ЄС за рамки, визначені його установчими документами (п. 2 ст. 51); передбачаються підстави та межі дозволеного обмеження прав та свобод, закріплених у Хартії (п. 1 ст. 52); забороняється зловживати правами (ст. 54); вимагається враховувати законодавство та правозастосовну практику держав-членів у тих випадках, коли Хартія прямо відсилає до відповідного законодавства та/або практики, - наприклад, під час реалізації права вступати в шлюб та створювати сім'ю, права на альтернативну службу, багатьох соціальних прав (п. 6, ст. 52).

Спеціальне правило передбачене для тих статей Хартії, які формулюють не права особистості як такі, а більш абстрактні принципи, принцип визнання та поваги права літніх людей на гідне життя (ст. 25), забезпечення високого рівня захисту споживачів (ст. 38) та інші. Ці норми-принципи діють не напряму, а через правові акти, які Союз та держави-члени повинні видавати для їх реалізації. Фізичні та юридичні особи можуть посилатися на норми-принципи Хартії в судах, але лише з метою тлумачення та контролю правомірності відповідних актів публічної влади (п. 5 ст. 52).

Особливі умови застосування Хартії ЄС основних прав встановлені також для двох держав-членів, які забезпечили для себе деякі винятки в цій сфері під час підготовки Лісабонського договору. Цими державами, як уже зазначалося, є Польща та Велика Британія, а присвячений ним протокол має назву "Протокол про застосування Хартії основних прав Європейського Союзу до Польщі та Сполученого Королівства". Особливості застосування Хартії до цих країн полягають у такому. На території Польщі та Великої Британії Хартія не отримує пріоритету над внутрішнім правом цих держав-членів, тобто фактично виводиться з-під дії принципу верховенства (примата) права ЄС. Згідно з параграфом 1 ст. 1 Протоколу Суд ЄС, а так само і польські або британські судові органи, не уповноважені визнавати положення національного законодавства, інших внутрішніх актів, національної правозастосовної практики та адміністративних заходів цих країн нечинними або такими, що не підлягають застосуванню, на підставі їх невідповідності Хартії. Ця заборона, однак, не стосується інших джерел права ЄС, навіть якщо вони закріплюють положення, аналогічні тим, що містяться в статтях Хартії. Подібні джерела (установчі документи, регламенти, директиви та інші правові акти ЄС, міжнародні угоди Союзу тощо) повною мірою охоплюються дією принципу верховенства права в усіх державах-членах, у тому числі в Польщі та Великій Британії.

Соціальні права, що випливають з розділу IV "Солідарність", ведуть до появи суб'єктивних прав, які підлягають судовому захисту в Польщі та Великій Британії, лише тоді, коли аналогічні права передбачені в національному законодавстві цих країн. Режим, подібний до соціальних прав, встановлений для всіх положень Хартії, які відсилають до національного законодавства та національної практики (наприклад, право вступати до шлюбу та створювати сім'ю - ст. 9). Ці положення застосовуються до Польщі та Великої Британії лише тією мірою, якою передбачені ними права та принципи визнані законодавством або правозастосовною практикою цих країн.

Такі самі поступки щодо застосування Хартії основних прав на своїй території наприкінці жовтня 2009 р. отримала Чеська Республіка, завдяки чому її президент Вацлав Клаус погодився підписати закон про ратифікацію Лісабонського договору.

Хоча Хартія основних прав від початку не мала юридичної обов'язковості, вона постійно впливала на інститути, які її прийняли. Навіть до урочистого проголошення трьома інститутами ЄС, у жовтні 2000 р., Європейська Комісія у своєму Повідомлені про правову природу Хартії основних прав ЄС заявила, що буде застосовувати Хартію як таку, що має квазіюридичну силу. А через деякий час, 13 березня 2001 р., Комісія прийняла рішення, що будь-яка законодавча ініціатива стосовно прийняття нових норм та будь-який проект, який має бути прийнятий як частина звичайної процедури прийняття рішень, повинен бути спершу підданий перевірці на відповідність положенням Хартії основних прав ЄС. Крім того, пропозиції щодо прийняття нормативних актів або проекти документів, які безпосередньо стосуються основних прав, повинні містити декларативну частину, як формальне зазначення відповідності положенням Хартії.

У квітні 2005 р. Комісія прийняла Повідомлення, за допомогою якого вона намагалася ще більше покращити відповідність законопроектів вимогам Хартії. Це останнє Повідомлення визначає розподіл повноважень між Керівним департаментом, Юридичною службою Комісії, Генеральною дирекцією з юстиції, свободи та безпеки (ОС .ІЬБ) і Генеральною дирекцією із зовнішніх відносин щодо встановлення такої відповідності. Крім того, 15 червня 2005 р. Комісія прийняла новий перелік Керівних принципів щодо підготовки оцінки впливу, яку вона додає до своїх законопроектів. Дотримуючись класичного поділу між економічними, соціальними наслідками та впливом на навколишнє середовище, переглянуті Керівні принципи почали приділяти набагато більше уваги потенційному впливу різних підходів на дотримання та забезпечення прав, свобод та принципів, закріплених у Хартії основних прав ЄС.

Європейський парламент також зважав на положення Хартії у своїй діяльності під час процедури спільного прийняття рішень з Радою, під час реалізації свого права щодо скасування актів колишнього Співтовариства і, врешті, щодо реалізації своєї політичної ролі в рамках моніторингу інститутів та держав-членів ЄС, яких він намагався притягнути до відповідальності за порушення прав людини. Правило 34 Правил процедури Парламенту передбачає, що "під час перегляду законопроектів Парламент приділяє особливу увагу дотриманню прав людини та, зокрема, тому, чи відповідають нормативні акти положенням Хартії основних прав ЄС". Із набуттям чинності Ніццьким договором від 1 листопада 2003 р. Парламент, крім того, був наділений компетенцією звертатися за скасуванням актів колишнього Співтовариства, які були прийняті без надання оцінки на відповідність положенням Хартії.

Як приклади діяльності Європарламенту щодо дотримання положень Хартії можна навести скасування Директиви 2003/86/ЕС про права на возз'єднання сім'ї, оскарження рішення Комісії та Ради щодо надання дозволу на передачу записів про імена пасажирів прикордонним органам США та Директиви 2005/85/ЕС щодо мінімальних стандартів у процедурах держав-членів стосовно надання та скасування статусу біженця.

Стосовно Директиви 2003/86/ЕС про права на возз'єднання сім'ї Суд ЄС виніс рішення у справі С-540/03 "Європейський парламент проти Ради" [2006], в якому вперше він явно визнав, що на Хартію основних прав можна посилатися у скарзі до Суду тією мірою, якою вона формулює acquis основних прав, що визнаються правовим порядком Союзу. У параграфі 38 зазначається:

"Хартія була урочисто проголошена Парламентом, Радою та Комісією 7 грудня 2000 р. Хоча Хартія не є юридично обов'язковим документом, однак на законодавчому рівні Співтовариство визнало її важливість шляхом відзначення у другому пункті преамбули Директиви, що Директива дотримується принципів, визнаних не тільки в ст. 8 Європейської конвенції з прав людини, а й у Хартії. Більше того, головною метою Хартії, як це випливає з преамбули, є підтвердження "прав, як вони випливають, зокрема, з конституційних традицій та міжнародних зобов'язань, спільних для держав-членів, Договору про Європейський Союз, Договору про заснування Європейського Співтовариства, Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, Соціальних хартій, прийнятих Співтовариством та Радою Європи, а також практики Суду та Європейського Суду з прав людини".

Це рішення було згодом підтверджене у справі С-131/03 P. RJ. Reynolds Tobacco Holdings v. Commission [2006] шляхом посилання на ст. 47 Хартії "Право на ефективний засіб правового захисту". Було проголошено, що "хоча цей документ не є юридично обов'язковим, однак він свідчить про важливість прав, які він закріплює, у правовому порядку Співтовариств".

У "новому" Євросоюзі Хартія основних прав стає одним із базових актів цього інтеграційного утворення і прирівнюється за своєю юридичною силою до установчих документів ЄС (параграф 1 ст. 6 ДЄС). При цьому Хартія залишається формально самостійним джерелом права, яке не входить до структури ДЄС або ДФЄС.

Нова редакція Хартії основних прав Євросоюзу була затверджена 12 грудня 2007 р. трьома політичними інститутами ЄС, від імені яких був виданий її первісний текст, - Європарламентом, Радою та Комісією.

Ще під час підготовки першої редакції Хартії основних прав ЄС було вирішено додати до неї текст постатейного коментарю під назвою

"Роз'яснення Хартії основних прав" (explications). Роз'яснення, як і сама Хартія, були підготовлені у 2000 р. в рамках Конвенту і опубліковані від імені Президіуму (керівництва) цього органу. їх оновлену редакцію було укладено у 2002-2003 pp. в ході роботи на проектом Європейської конституції 2004 р.

Основний зміст Роз'яснень полягає у вказівці на джерела, які слугували зразком для конкретних статей Хартії (Європейська конвенція з прав людини, конституційні традиції держав-членів, установчі документи та прецедентне право ЄС, інші універсальні та європейські документи).

Завдяки Роз'ясненням судові та інші правозастосовчі органи ЄС та держав-членів отримали можливість максимально швидко, без додаткових пошуків та аналізу визначати особливості дії та змісту кожного основного права або принципу, включеного до Хартії.

У ході роботи на проектом Європейської конституції 2004 р. було прийнято рішення підвищити статус Роз'яснень, надавши їм характер офіційного інтерпретаційного документа. Відповідно до цього підходу, підтвердженого Лісабонським договором 2007 р., "Роз'яснення Хартії основних прав" повинні спрямовувати процес її тлумачення та враховуватися судами Союзу та держав-членів. Цей принцип наразі закріплений як у самій Хартії (преамбула та параграф 5 ст. 52), так і в установчих документах ЄС (параграф 1 ст. 6 ДЄС).