Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4.5. Інституційний механізм Євросоюзу у сфері захисту прав людини

Неможливо говорити про ефективність забезпечення та захисту прав людини без механізмів їх реалізації на інституційному рівні. Характерною рисою інституційного механізму Євросоюзу є те, що кожен елемент (орган) цього інституту тією чи іншою мірою приділяє увагу питанням захисту прав людини.

Рада ЄС - це головний інститут Євросоюзу, на який покладено прийняття рішень, зокрема у сфері прав людини. Так, Радою було прийнято низку документів з окремих аспектів європейського громадянства, заснування певних специфічних органів у галузі прав людини.

Згідно з ст. 7 ДЄС Рада має повноваження вживати заходів проти держави-члена, яка порушує принцип поваги прав людини, як це закріплено у ст. 2 цього Договору. Так, на обґрунтовану пропозицію третини держав-членів, Європейського парламенту або Комісії Рада, діючи більшістю в 4/5 своїх членів, після отримання згоди Європарламенту може визначити, що існує чітко встановлена небезпека серйозного порушення державою-членом зазначеного принципу, і передати певні рекомендації державі. Перед винесенням цього рішення Рада заслуховує позицію відповідної держави-члена і, діючи згідно з цією процедурою, може звернутися до незалежних експертів з проханням подати в межах розумного проміжку часу звіт про ситуацію у відповідній державі-члені. Рада регулярно повинна перевіряти ті підстави, які були покладені в основу такого рішення.

Якщо подібне рішення було винесене, Рада кваліфікованою більшістю може призупинити певні права, які випливають із Договору, включаючи право голосу представника уряду держави-члена в Раді. При цьому мають враховуватися всі можливі наслідки подібної санкції для прав та обов'язків фізичних та юридичних осіб. З часом Рада може скасувати таке рішення, наприклад, у разі позитивної зміни ситуації, яка призвела до цього.

З метою забезпечення належної уваги до питань прав людини на всіх рівнях ЄС у рамках Ради у 1987 р. було засновано Робочу групу з прав людини із розширенням її мандата у 2003 р. для включення до її компетенції всіх аспектів прав людини у зовнішніх зносинах ЄС. До складу Групи входять експерти в галузі прав людини - представники держав-членів ЄС та представники Комісії. Завданнями Робочої групи є обговорення та подання Політичному комітету рекомендацій щодо загальних керівних принципів для спільних реагування на існуючі або можливі порушення прав людини, а також координація позицій держав-членів з прав людини. Робоча група з прав людини збирається двічі на рік.

Особливу роль щодо реалізації політики в галузі прав людини у зовнішніх зносинах відіграє Колишній Особистий представник з прав людини Генерального секретаря / Високого представника з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Рішення про заснування такої посади було прийняте Європейською Радою у грудні 2004 р., як зазначалося, "для сприяння процесу узгодженості та послідовності політики ЄС у галузі прав людини, із відповідним урахуванням сфер компетенції Європейської Комісії". З 2007 р. цю посаду обіймає пані доктор Ріна Кіонка (представниця Естонії).

Після призначення цієї особи (другої на посаді) Секретаріат Ради вніс фундаментальні зміни до свого підходу в галузі прав людини, шляхом поєднання компетенції в цій сфері в Секретаріаті Ради з посадою Особистого представника. Ця подвійна роль означає, що як Особистий представник ця посадова особа представляла Генерального Секретаря на форумах, присвячених правам людини і як така брала участь у більш публічній дипломатії. А з боку Ради увагу Колишнього представника зосереджено на таких питаннях, як: інтегрування питань захисту прав людини до сфери Спільної зовнішньої політики та політики безпеки та

Європейської політики у галузі безпеки та оборони, проведення діалогів та консультацій в галузі прав людини, виконання Керівних принципів ЄС у галузі прав людини та міжнародного гуманітарного права, координація політики ЄС у галузі прав людини на рівні ООН, Ради Європи та ОБСЄ.

Щодо Європарламенту, то він бере участь у розробці, імплементації та наданні оцінки ефективності заходів ЄС у галузі прав людини шляхом прийняття резолюцій, підготовки доповідей, направлення місій до третіх держав, участі в заходах, присвячених правам людини. Крім того, щороку Парламент присуджує Премію Сахарова.

У рамках Європарламенту діє Підкомітет з прав людини, який є центром обговорення широкого кола питань прав людини в Парламенті. Підкомітет приймає парламентські ініціативи в цій сфері та запроваджує постійний форум для дискусій з іншими інститутами ЄС, Спеціальними доповідачами ООН та представниками ПРООН, Радою Європи, представниками урядів, активістами у галузі прав людини та неурядовими організаціями (НУО) щодо стану дотримання прав людини та розвитку демократії в третіх країнах. Делегації Підкомітету відвідують окремі треті країни, головним чином ті, що є кандидатами на вступ до ЄС (наприклад, Туреччину).

Підкомітет вживає заходів щодо моніторингу та надання оцінки виконання документів ЄС у галузі прав людини. У цьому зв'язку Підкомітет підготував декілька досліджень: п'ять - щодо смертної кари та сім - щодо консультацій та діалогів у галузі прав людини (з Іраном, Росією, Центральною Америкою, в рамках Європейської політики сусідства тощо).

Крім того, Європарламент активно бере участь у контролі демократичного проведення виборів, зокрема, надсилає місії спостерігачів.

На особливу увагу заслуговує право кожного громадянина ЄС, запроваджене відповідно до Маастрихтського договору, подавати петиції до Європарламенту. Петиція вивчається Комітетом з петиції Європарламенту, який приймає рішення щодо її прийнятності, а також разом з Європарламентом є відповідальним за її розгляд.

Правовою основою права на подання петиції до Парламенту є ст. 24 та 227 ДФЄС, а також ст. 44 Хартії основних прав ЄС. Право петиції було запроваджено для того, щоб громадяни ЄС та особи, які постійно проживають в ЄС, мали можливість в більш простій формі звертатися до інститутів ЄС із побажаннями та скаргами.

Суб'єктом подання петиції є будь-який громадянин ЄС або будь-яка фізична чи юридична особа, яка проживає або має зареєстрований офіс у державі-члені.

Для того, щоб петиція була прийнятною, вона повинна підпадати під сфери діяльності ЄС та стосуватися безпосередньо заявника. Остання умова тлумачиться по-різному. Зокрема, це може бути порушення права громадянина ЄС, закріплені в Установчих документах; питання захисту навколишнього середовища; порушення права на вільний рух осіб, товарів та послуг, принципів внутрішнього ринку; захист прав споживачів; питання зайнятості та соціальної політики; визнання професійних кваліфікацій; інші проблеми, пов'язані із реалізацію положень права ЄС. Однак запити про інформацію та загальні коментарі щодо політики ЄС не розглядаються Комітетом з петицій.

Процедура розгляду петиції викладена у правилах 191-193 Правил процедури Парламенту, який надає таке повноваження парламентському комітету, наразі - Комітету з петицій.

Перед початком розгляду кожної конкретної петиції Комітет визначає її прийнятність. Розрізняють формальну прийнятність, тобто петиції повинні містити прізвище, громадянство та адресу кожного заявника та повинні бути складені однією з офіційних мов ЄС; та матеріальну прийнятність, тобто встановлюється, чи підпадають подані петиції під сферу діяльності ЄС. У разі визнання петиції неприйнятною Комітет інформує про це заявників, при цьому зазначає причини відмови та часто пропонує заявникам звернутися до іншого національного чи міжнародного органу. З 1924 петицій, що надійшли протягом 2009 р., 699 (45,5%) петицій були визнані Комітетом прийнятними, а 812 - неприйнятними. Найчастіше предметами петицій в 2009 р. були: екологія та водні ресурси; захист основних прав; юстиція; внутрішній ринок та захист прав споживачів; власність та реституція; працевлаштування; охорона здоров'я; транспорт; соціальні питання; освіта та культура; тощо,

Після цього Комітет з петицій звертається до Комісії із проханням надати відповідну інформацію або визначити свою позицію щодо питань, порушених у петиції. Іноді він також консультується з іншими парламентськими комітетами, особливо якщо йдеться про ті петиції, які мають за мету зміну наявних норм права. Комітет з петицій також може провести слухання або направити своїх членів для проведення розслідування (у 2005 р. три такі місії були направлені до Мальти, Іспанії та Польщі).

У разі накопичення відповідної інформації петиція ставиться на порядок денний засідання Комітету, на який запрошується представник Комісії. На засіданні Комісія робить усну заяву та коментарі щодо своєї письмової відповіді на питання, порушені в петиції. Після цього члени Комітету з петицій мають можливість поставити питання представнику Комісії.

Залежно від обставин кожного конкретного випадку подальший розвиток розгляду справи може мати різний результат. Так, якщо петиція є специфічним випадком, який вимагає індивідуального вирішення, Комісія може зв'язатися із належними органами або передати справу до постійного представника відповідної держави-члена, якщо такий підхід може вирішити справу. У деяких випадках Комітет може попросити Президента Європарламенту звернутися до національних органів влади держави заявника.

Якщо петиція стосується питання загальної важливості, зокрема, якщо Комісія вирішить, що було порушено право Союзу, Комісія може розпочати судове провадження, яке може закінчитися розглядом справи у Суді ЄС. Петиція може стати приводом для різноманітних політичних акцій з боку Парламенту або Комісії. У будь-якому випадку заявник отримує відповідь із викладом результату вжитих заходів.

Засідання Комітету з петицій відбуваються щомісячно, як правило, крім серпня, коли Парламент перебуває на канікулах. Комітету в його роботі надає допомогу Постійний секретаріат, який має консультативну функцію та який готує засідання Комітету.

Комітет з петицій може співпрацювати з національними та місцевими органами влади в державах-членах для вирішення питання, порушеного заявником. Однак він не може скасовувати рішення, прийняті компетентними органами держав-членів. Оскільки Європарламент не є судовим органом, він також не може приймати рішення або скасовувати рішення, прийняті судовими органами держав-членів. Петиції, в яких порушується про це питання, до розгляду не приймаються.

У складі Європейської Комісії у 2010 р. вперше було запроваджено посаду Комісара з питань юстиції, основних прав та громадянства, який одночасно є Віце-головою Європейської Комісії. Протягом 2010-2014 рр. цю посаду обійматиме Вів'єн Редінг з Люксембургу. Основними цілями діяльності Комісії упродовж наступних п'яти років будуть: по-перше, розбудова дійсної Європейської зони правосуддя, яка має ґрунтуватися на взаємному визнанні та взаємній довірі; по-друге, Комісар у цій сфері повинна стати гарантом виконання Хартії основних прав ЄС, яка набула юридичної обов'язковості, з метою інкорпорації стандарту дотримання прав людини до політики ЄС у всіх сферах діяльності, а також заохочення держав-членів ЄС до поваги положень Хартії під час реалізації положень права ЄС.

Ще одним напрямом діяльності Комісара має стати розбудова громадянства ЄС. Зокрема, у сфері вільного руху громадян ЄС, посилення консульського захисту за кордоном, кращого доступу до інформації про діяльність ЄС, а також поліпшення процесу взаємного визнання документів та свідоцтв, виданих національними органами влади держав-членів.

Окрему увагу Комісара зосереджено на проблемі рівності жінок та чоловіків на території всього Союзу та в усіх сферах політики ЄС.

Зокрема, йдеться про зменшення різниці в оплаті праці, збільшення кількості жінок на керівних посадах, а також боротьбу з насильством проти жінок.

Наразі в Офісі Комісара з питань юстиції, основних прав та громадянства працюють 9 осіб (включаючи самого Комісара), а також допоміжний персонал.

1 березня 2007 р. відповідно до Регламенту Ради № 168/2007 розпочало свою роботу Агентство ЄС з основних прав. Це незалежне Агентство Союзу, яке займається питаннями дотримання прав людини в ЄС та державах-членах. Воно є правонаступником Європейського центру моніторингу расизму та ксенофобії.

Агентство відкрите для участі країн-кандидатів як спостерігачів. Рада також може запрошувати Західно-Балканські країни, які уклали Угоду про стабілізацію та асоціацію з ЄС, брати участь у роботі агентства як спостерігачі. Штаб-квартирою Агентства є м. Відень.

Метою діяльності Агентства є надання інститутам Євросоюзу та державам-членам допомоги та експертизи з питань основних прав людини, коли вони виконують положення права ЄС у межах своєї компетенції за повного дотримання принципу поваги прав людини.

Агентство уповноважене:

- збирати, аналізувати та поширювати об'єктивну та надійну інформацію, розробляти підходи для покращення об'єктивності та надійності даних на європейському рівні, а також проводити та заохочувати наукові дослідження та опитування;

- готувати та опубліковувати висновки та позиції для інститутів Союзу та держав-членів під час виконання права ЄС, чи то з власної ініціативи, чи то за дорученням Європарламенту, Ради або Комісії;

- опубліковувати щорічні доповіді з питань дотримання основних прав людини у сферах діяльності Агентства, зосереджуючи значну увагу на досягнутих результатах;

- за результатами проведеного дослідження публікувати тематичні доповіді;

- розробляти комунікаційні стратегії та сприяти діалогу в громадянському суспільстві з метою підвищення інформованості громадськості стосовно проблематики основних прав людини та активно поширювати інформацію про свою роботу.

Агентство, однак, не наділене повноваженнями розглядати індивідуальні скарги або звернення від громадян, а також не має компетенції приймати юридично обов'язкові рішення. Воно лише досліджує більш широкі питання та сучасні тенденції.

Рада з питань юстиції та внутрішніх прав ЄС на пропозицію Європейської Комісії та після консультацій з Європейським Парламентом

28 лютого 2008 р. прийняла Довгострокову програму діяльності Агентства. Протягом 2007-2012 рр. згідно з рішенням Ради діяльність Агентства зосереджена на таких проблемах:

- расизм, ксенофобія та пов'язана із ними нетерпимість;

- дискримінація за ознаками статті, раси або етнічного походження, релігії або вірування, віку та сексуальної орієнтації та проти осіб, які належать до меншин, або будь-яке поєднання цих ознак (множинна дискримінація);

- виплата компенсації жертвам;

- права дитини, включаючи захист прав дітей;

- притулок, імміграція та інтеграція мігрантів; питання віз та прикордонного контролю;

- участь громадян ЄС у демократичному функціонуванні Союзу;

- інформування громадськості та, зокрема, повага до приватного життя та захист особистих даних;

- доступ до ефективного та незалежного правосуддя. Організаційна структура Агентства з основних прав складається з Правління, Виконавчої ради, Наукового комітету та Директора.

Правління об'єднує осіб, які мають відповідний досвід в управлінні установами державного або приватного сектора і знання у галузі основних прав людини, є представниками від держав-членів, Європейської комісії та Ради Європи. У правлінні представлено по одному незалежному представнику від 27 держав-членів ЄС; одному незалежному представнику від Ради Європи; два представники Комісії. Кожному члену Правління надає допомогу заступник, який обирається за відповідною процедурою. Правління обирає свого Голову, Заступника голови та двох членів Виконавчої ради на період 2,5 роки, із правом бути переобраним один раз.

Правління є відповідальним за визначення пріоритетних сфер діяльності Агентства, наповнення бюджету та моніторингу діяльності органу. Зокрема, Правління затверджує щорічну програму діяльності Агентства відповідно до Довгострокової програми; затверджує щорічні доповіді Агентства; призначає (а в разі необхідності звільняє) директора Агентства; затверджує проект та остаточний варіант річного бюджету Агентства і фінансові правила, як стосується Агентства; призначає та звільняє членів Наукового комітету.

Правління збирається двічі на рік та на позачергові засідання.

Виконавчу раду було обрано у липні 2007 р. Правлінням на своєму першому засіданні. До складу Ради входять Голова та Заступник голови Правління, два члени Правління та один представник Комісії. Член Правління, який призначається Радою Європи, також бере участь у засіданнях. Виконавча рада надає допомогу Правлінню в усіх питаннях його діяльності, зокрема щодо підготовки рішень. Вона також налає допомогу та консультації Директору Агентства. Рішення приймаються простою більшістю.

Науковий комітет є гарантом наукової обгрунтованості діяльності Агентства і бере участь у початкових стадіях підготовки більшості документів Агентства відповідно до завдань останнього. Комітет охоплює 11 незалежних висококваліфікованих експертів у галузі прав людини. Перший склад Комітету був призначенні! на засіданні Правління у червні 2008 р. на строк п'ять років без права переобрання.

Директор очолює Агентство і є відповідальним за реалізацію завдань, покладених на Агентство, та за його кадрове забезпечення. Правління призначає Директора на підставі його/її особистих досягнень, досвіду у сфері захисту прав людини, а також адміністративних та управлінських навичок. У березні 2008 р. Правління призначило першим Директором Агентства Моргена Керума (Данія).

Важливу роль щодо забезпечення та захисту прав людини в рамках ЄС відіграє Європейський омбудсман. Ця посада була запроваджена у 1995 р. Рішенням Європейського парламенту щодо інструкцій та загальних умов, які регулюють виконання обов'язків омбудсмана.

Наразі положення про нього закріплені у ст. 228 ДФЄС, а також у ст. 43 Хартії основних прав ЄС.

Європейський омбудсман обирається Європейським парламентом після кожних виборів в ЄС на строк легіслатури останнього. Його повноваження можуть поновлюватися. Суд на клопотання Парламенту може оголосити про відставку Омбудсмена, якщо останній більше не відповідає умовам, необхідним для здійснення своїх функцій, або вчинив серйозний проступок.

Омбудсман здійснює свої функції повністю незалежно. Під час виконання своїх обов'язків він не звертається і не отримує інструкції від жодного уряду, інституту, органу або установи. Протягом строку здійснення своїх функцій омбудсман не може займатися будь-якою іншою професійною діяльністю, оплатною або ні.

Омбудсман уповноважений отримувати від кожного громадянина Союзу або від кожної фізичної чи юридичної особи, яка проживає або має свою юридичну адресу в державі-члені, скарги щодо випадків порушення порядку управління в діяльності інститутів, органів або установ Союзу, крім Суду ЄС під час здійснення ним своїх юрисдикційних функцій. Він розслідує ці скарги та готує щодо них доповіді.

Омбудсман за своєю власною ініціативою або на підставі скарг, наданих йому безпосередньо або через члена Європейського парламенту, проводить розслідування, які вважає обґрунтованими, якщо тільки факти, які розглядаються, не є або не були предметом судового слухання.

Якщо Омбудсман констатував вішалок порушення порядку управління, то пін звертається до відповідних інститутів, органів або установ, які мають 3 місяці для надання йому свого висновку. Омбудсман потім надсилає доповідь Європарламенту та відповідному інституту, органу або установі. До цих інститутів, крім інших, належать Комісія, Рада та Європейський парламент. Прикладами органів Союзу є Європейське медичне агентство та Європейський фонд щодо покращення умов життя та праці. Під його юрисдикцію, однак, не підпадає Суд. Загальний Сул та Трибунал державної служби під час виконання своїх судових функцій.

Зараз Європейським Омбудсманом с Нікіфорос Діамандорус, колишній національний омбудсман Греції. Він був обраний Європарламентом і обіймає свою посаду з квітня 2003 р. (у січні 2010 р. переобраний).

Омбудсман не приймає до розгляду:

- скарги проти національних, регіональних та місцевих органів влади держав-членів, навіть якщо скарги стосуються питань політики ЄС.

- скарги на діяльність національних судів або омбудсман і в.

- скарги проти юридичних та фізичних осіб.

Омбудсман розслідує скарги на незадовільне ведення справ, каш інститут не може діяти згідно з правом, не дотримується принципів належного управління або порушує права людини.

Омбудсман може просто поінформувати відповідний інститут про те, що проти нього було подано скаргу, щоб останній вирішив проблему. Якщо справа не вирішується відповідним чином у період розгляду його запитів, Омбудсман намагатиметься знайти дружне вирішення. Якщо ці спроби примирення не будуть успішними, Омбудсман рекомендації щодо вирішення справи. Якщо інститут не приймає рекомендації. Омбудсман може подати особливу доповідь до Європарламенту.

Скаргу можуть подавати: громадяни держав-членів, особи, які постійно проживають в ЄС. юридичні особи, асоціації або інші установи, зареєстровані в Союзі.

Звернення до Омбудсмана повинні бути викладені однією .і офіційних мов ЄС, із зазначенням прізвища заявника, інституту або органу ЄС, на який скаржаться, а також підстави для скарги. Крім того, є додаткові критерії прийнятності звернення:

1. Скарга мас бути подана протягом двох років з моменту, коли особі сталі відомі факти, на яких базується скарга.

2. Особі повинно бути особисто завдано школу неналежним порядком управління.

3. Особа повинна вже була звернутися до інституту або органу, якого стосується це питання, наприклад, у листі.

4. Омбудсман не розглядає справи, які наразі перебувають на розгляді суду або які вже вирішено в суді.

Скаргу можна подати поштою, факсом або електронною поштою.

Якщо Омбудсман не може провести розслідування (наприклад, якщо це стосується національних, регіональних або місцевих адміністрацій держав-членів), він усе одно буде намагатися допомогти у вирішенні проблеми. Дуже часто це стосується передачі справи до члена Європейської мережі омбудсманів або надання поради про звернення до члена Мережі. Заснована у 1996 р., Мережа охоплює всіх національних та регіональних омбудсманів держав-членів ЄС, країн-кандидатів на членство в ЄС, Норвегії та Ісландії, а також представників від Комітету з петицій.

Протягом 2009 р. Омбудсман отримав 3098 скарг (порівняно з 3406 у 2008 р.), а також відкрив 339 проваджень (порівняно з 296 у 2008 р.). Він закрив 318 проваджень протягом року (355 у 2008 р.). Загалом Омбудсман розглянув майже 5000 скарг та запитів про надання інформації. 56% скарг були подані проти Європейської Комісії, 11 % - проти Європейського парламенту, 9% - проти Європейського бюро з відбору персоналу тощо.

Найчастіше скарги стосувалися відсутності транспарентності, а також відмови у наданні інформації (36%), несправедливості та зловживання повноваженнями (14%), а також необгрунтованих затримок (13%), незадовільних процедур (13%).

Таким чином, інститути ЄС виконують переважно функції щодо реалізації політики в галузі прав людини. Характерною рисою є те, що в ЄС представлені органи, на які покладається розгляд скарг та петицій від громадян, а також органи, які займаються розробкою нових підходів та здійснення квазімоніторингових проектів в ЄС.