Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 1.3. Джерела референдного права

Система референдного права України знаходить своє об'єктивне зовнішнє вираження у джерелах референдного права, які є важливою складовою системи джерел конституційного права України.

Категорія "джерело референдного права України" є досить складною, оскільки серед вчених-правознавців не існує єдності у поглядах на юридичну природу джерел права в цілому. Поняття "джерело права" є багатоаспектним¹, але у сучасній юридичній науці воно здебільшого вживається у формально-юридичному значенні.

Разом із тим кожній окремо взятій галузі права властиві свої особливості детермінації цієї юридичної категорії, що обумовлені особливостями норм галузі права, специфікою галузевої правотворчості, юридичними доктринальними традиціями тощо. Не є виключенням і конституційне право України. Вважається, що джерело конституційного права України, у його юридичному значенні - це зовнішня форма об'єктивації правомірно діючих формально визначених, встановлених чи санкціонованих Українським народом або державою чи суб'єктами місцевого самоврядування конституційно-правових норм.

Виходячи з того, що джерела референдного права є похідними від джерел конституційного права, під джерелом референдного права слід розуміти зовнішню форму об'єктивації правомірно діючих формально визначених норм конституційного та інших галузей права, шо регулюють суспільні відносини, які є предметом референдного права. Тобто, джерела референдного права - це зовнішня форма об'єктивізації норм референдного права.

Для джерел референдного права властиві загальні та спеціальні юридичні ознаки (кваліфікація), що визначають сутність і зміст цієї категорії та її призначення у національній правовій системі. Загальні ознаки джерел референдного права співпадають з ознаками джерела права в цілому. По-перше, вони видаються в межах повноважень відповідних суб'єктів правотворчості; по-друге, вони мають відповідати нормативним положенням актів, шо видані вищими суб'єктами правотворчості; по-третє, нормативний акт набуває загальнообов'язкової сили, передумовою чого є, як правило, його оприлюднення чи інше передбачене законодавством доведення до відома виконавців¹.

Спеціальні ознаки джерел референдного права України вказують на ті їхні юридичні особливості, що властиві саме джерелам референдного права або найбільш рельєфно проявляються в них.

За своєю сутністю джерела референдного права виражають волю Українського народу, держави та місцевого самоврядування щодо порядку вирішення найбільш важливих питань суспільного і державного життя шляхом проведення референдумів.

За змістом джерела референдного права мають загальнообов'язковий характер для всіх учасників референдного процесу і е основою для виникнення, зміни і припинення референдних правовідносин.

За об'єктом правового впливу джерела референдного права регулюють суспільні відносини між відповідними суб'єктами референдумів з приводу ініціювання, організації та проведення і реалізації результатів усеукраїнського та місцевих референдумів.

За суб'єктом джерела референдного права можуть об'єктивуватися у нормах референдного законодавства, встановлених чи санкціонованих виключно суб'єктами референдної правотворчості - Українським народом, державою чи суб'єктами місцевого самоврядування.

За юридичною силою джерела референдного права мають переважно імперативний характер. їх дія поширюється на визначене законом коло суб'єктів референдних правовідносин, а невиконання чи неналежне виконання нормативних приписів, що містять джерела референдного права, має своїм наслідком юридичну відповідальність.

За формою джерела референдного права мають характер позитивного права і виражаються у Конституції України, законах України та інших чинних нормативно-правових актах. До того джерела референдного права є зовнішньою формою, проявом буття об'єктивно існуючих норм референдного права. При цьому джерелами референдного права України можуть бути виключно правотворчі, а не правозастосовні норми референдного права.

Прийняття, введення в дію, внесення змін і доповнень та припинення дії джерела референдного права відбувається за загальною юридичною процедурою, властивою для Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів. До актів всеукраїнського та місцевих референдумів застосовується спеціальна юридична процедура, яка, зокрема, передбачає, що рішення референдумів можуть змінюватися чи скасовуватися лише новим референдумом з цього самого питання.

Джерела референдного права у своїй взаємодії утворюють певну органічну систему - систему джерел референдного права. Ця система має структурні, функціональні та генетичні зв'язки між усіма її елементами. Як і будь-яка інша система, система джерел референдного права репрезентована різнопорядковими елементами (складовими), що підлягають класифікації.

Джерела референдного права можна розрізняти за предметом, суб'єктами, юридичною силою, формою, умовами (територією та часом дії) та іншими критеріями.

За предметом правового регулювання джерела референдного права поділяються на джерела, що регламентують ініціювання всеукраїнського та місцевих референдумів; призначення та проголошення референдумів; територіальну організацію референдумів; складання списків громадян, які мають право брати участь у референдумі; правовий статус органів, що організовують та проводять референдуми; порядок фінансового забезпечення референдумів; порядок інформаційного забезпечення референдумів; здійснення агітації з приводу референдуму; голосування під час референдуму; встановлення результатів референдуму; опублікування, введення в дію, зміни або скасування рішень, прийнятих референдумом; гарантії референдуму тощо. В цілому за предметом правового регулювання джерела референдного права відтворюють систему інститутів (субінститутів) референдного права.

За суб'єктами правотворення джерела референдного права поділяються на джерела, встановлені чи санкціоновані Українським народом (акти всеукраїнського референдуму); джерела, встановлені чи санкціоновані державою (закони України, Постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади, постанови та повідомлення Центральної виборчої комісії, висновки і рішення Конституційного Суду України та ін.); джерела, встановлені чи санкціоновані суб'єктами місцевого самоврядування (акти місцевих референдумів, рішення місцевих рад тощо).

За юридичною силою джерела референдного права поділяються на конституційні, законодавчі та підзаконні. Найвищу юридичну силу мають конституційні джерела референдного права. До таких джерел відносяться: Конституція України від 28 червня 1996 р., Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Акт проголошення-незалежності України від 24 серпня 1991 р., рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р.

Так Конституція України закріплює референдуми як пріоритетну форму безпосередньої демократії (ст. 69), встановлює право громадян на референдуми (ст. 38) і визначає коло громадян, які мають право на референдуми (ст. 70), визначає основні принципи референдумів (ст. 71), встановлює предмет обов'язкових референдумів (ст. 73, ст. 156) передбачає обмеження з питань референдуму (ст. 74), визначає повноваження Верховної Ради України та Президента України щодо призначення та проголошення всеукраїнського референдуму (ч. 1 ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106), а також встановлює порядок ініціювання всеукраїнського референдуму народом (ч. 2 ст. 72) та особливості проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроекту про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України (ст. 156).

Акти всеукраїнського та місцевих референдумів також можна віднести до джерел референдного права. Вони, як правило, не регулюють безпосередньо референдні правовідносини, але, об'єкти візуючи результати референдумів, ці акти виступають свого роду зразком для формування питань референдуму. До того ж акти референдумів, що стосуються внесення змін до Конституції можуть впливати на зміну правового статусу суб'єктів референдного процесу, в тому числі й в частині їх референдних повноважень.

Нормативні положення Конституції України про референдуми мають найвищу юридичну силу і отримують свій розвиток у чинному законодавстві України про референдуми. Зокрема, важливим законодавчим джерелом референдного законодавства є Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. Нормативні положення цього закону визначають поняття та види референдумів в Україні, їх загальні принципи, предмети референдумів, обмеження на проведення референдумів, юридичну відповідальність за порушення законодавства про референдуми, порядок ініціювання референдумів, порядок їх призначення і проголошення, порядок організації та проведення референдумів, порядок голосування і визначення підсумків референдумів, порядок опублікування, введення вдію, зміни або скасування законів й інших рішень референдумів. Закон про референдуми має інституційний характер, оскільки його мета - здійснення комплексного правового регулювання інституту референдуму.

Свого часу Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. відіграв важливу роль у становленні референдумів в Україні і легітимізації незалежності України, але на сьогодні" попри внесені до нього зміни і доповнення, він застарів і містить правові колізії по відношенню до Конституції та законів України.

В Україні неодноразово здійснювалися спроби прийнятий новий інституційний закон про референдуми. Було розроблено значну кількість офіційних і неофіційних проектів законів про референдуми, найбільш відомі з яких: проект Закону України "Про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади" від 22 липня 1998 p., розроблений О. Жовтісом, Р. Безсмертним, В. Жердицьким, В. Пінчуком, Л. Супрун; проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 22 лютого 1999 p., розроблений О. Кучеренком, Ю. Іоффе, О. Абдулліним; проект Закону України "Про референдуми" від 23 вересня 1999 р., розроблений парламентською фракцією Батьківщина (Ю. Тимошенко, О. Турчинов, І. Кириленко та ін.); проект Закону України "Про референдуми в Україні" від 24січня 2000 р_м розроблений В, Коновалюком; проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 3 березня 2000 р., розроблений С. Головатим; проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 16 березня 2000 р., розроблений О. Лавриновичем, Р. Безсмертним, О. Задорожнім; проект Закону України "Про місцеві референдуми та консультативні опитування" від 19 травня 2000 р., розроблений Б. Коновалюком; проект Закону України "Про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади" від 14 травня 2002 р., розроблений Р. Безсмертним та ряд інших. Але ні один із цих проектів не був реалізованим. Питання про прийняття нового закону України про референдуми залишається відкритим.

Важливе місце у системі джерел референдного права України займає Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 р., що визначає правовий статус Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму. Цей Закон визначає порядок формування й діяльності Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, їх повноваження щодо організації і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів та порядок здійснення цих повноважень.

До законодавчих джерел референдного права також відноситься Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., який установлює окремі нормативно-правові приписи щодо місцевих референдумів. Зокрема, цей Закон визначає поняття місцевого референдуму (ст. 1, ч. 1 ст. 7), предмет і питання місцевих референдумів (ч. 2, 3 ст. 7), юридичну силу рішень місцевого референдуму (ч. 4 ст. 7), повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та проведення місцевих референдумів (п. 18 ст. 26, п. 12 ст. 42) та інші питання.

До джерел референдного права, що регулюють місцеві референдуми, зокрема референдуми Автономної Республіки Крим, відноситься Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23 грудня 1998 р. Конституція Автономної Республіки Крим визначає референдум як форму участі громадян у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки

Крим (п. 1 ст. 6); відносить призначення і проголошення республіканських (місцевих) референдумів до повноважень Автономної Республіки Крим (п. 7 ст. 18) та визначає повноваження суб'єктів Автономної Республіки Крим щодо організації та проведення республіканських (місцевих) референдумів (п. З ст. 26), а також регулює ряд інших питань, пов'язаних із референдумами АРК.

До джерел референдного лрава також слід відносити рішення і висновки Конституційного Суду України щодо всеукраїнського референдуму. Прикладом такого джерела референдного права України є Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголшення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р.

Джерелами референдного права слід вважати і акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо призначення та проголошення референдумів. Наприклад, Указ Президента України № 65/600 "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 16 січня 2000 р.

Питому вагу у системі джерел референдного права України займають акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму щодо реєстрації ініціативних груп референдуму, організації і проведення референдуму, а також опублікування результатів референдумів. Умовно акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму можна поділити на повідомлення про результати референдумів і постанови щодо поточних питань організації й проведення референдумів. Прикладом повідомлення про результати референдуму є Повідомлення Центральної виборчої комісії "Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року", а прикладом постанов з поточних питань організації та проведення референдумів є Постанова Центральної виборчої комісії Міг 4 "Про Календарний план основних заходів з підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 16 квітня 2000 р." від 21 січня 2000 р., Постанова Центральної виборчої комісії № 45 "Про затвердження Переліку відомостей, що містять конфіденційну інформацію, поширення яких забороняється у випадках, не передбачених законом" та ряд інших постанов Центральної виборчої комісії.

референдуми" від 23 вересня 1999 р., розроблений парламентською фракцією Батьківщина (Ю. Тимошенко, О. Турчинов, І. Кириленко та ін.); проект Закону України "Про референдуми в Україні" від 24 січня 2000 р., розроблений В. Коновалюком; проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 3 березня 2000 р., розроблений С. Головатим; проект-Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 16 березня 2000 р., розроблений О. Лавриновичем, Р. Безсмертним, О. Задорожнім; проект Закону України "Про місцеві референдуми та консультативні опитування" від 19травня 2000 р., розроблений В. Коновалюком; проект Закону України "Про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади" від 14 травня 2002 р., розроблений Р. Безсмертним та ряд інших. Але ні один із цих проектів не був реалізованим. Питання про прийняття нового закону України про референдуми залишається відкритим.

Важливе місце у системі джерел референдного права України займає Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 р., що визначає правовий статус Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму. Цей Закон визначає порядок формування Й діяльності Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, їх повноваження щодо організації І проведення всеукраїнського та місцевих референдумів та порядок здійснення цих повноважень.

До законодавчих джерел референдного права також відноситься Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., який установлює окремі нормативно-правові Приписи щодо місцевих референдумів. Зокрема, цей Закон визначає поняття місцевого референдуму (ст. 1, ч. 1 ст. 7), предмет і питання місцевих референдумів (ч. 2) 3 ст. 7), юридичну силу рішень місцевого референдуму (ч. 4 ст. 7), повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та проведення місцевих референдумів (п. 18 ст. 26, п. 12 ст. 42) та інші питання.

До джерел референдного права, що регулюють місцеві референдуми, зокрема референдуми Автономної Республіки Крим, відноситься Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23 грудня 1998 р. Конституція Автономної Республіки Крим визначає референдум як форму участі громадян у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки

Крим (п. 1 ст. б); відносить призначення і проголошення республіканських (місцевих) референдумів до повноважень Автономної Республіки Крим (п. 7 ст. 18) та визначає повноваження суб'єктів Автономної Республіки Крим щодо організації та проведення республіканських (місцевих) референдумів (п. З ст. 26), а також регулює ряд інших питань, пов'язаних із референдумами АРК.

До джерел референдного лрава також слід відносити рішення і висновки Конституційного Суду України щодо всеукраїнського референдуму. Прикладом такого джерела референдного права України є Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголшення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р.

Джерелами референдного права слід вважати і акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо призначення та проголошення референдумів. Наприклад, Указ Президента України № 65/600 "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 16 січня 2000 р.

Питому вагу у системі джерел референдного права України займають акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму щодо реєстрації ініціативних груп референдуму, організації і проведення референдуму, а також опублікування результатів референдумів. Умовно акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму можна поділити на повідомлення про результати референдумів і постанови щодо поточних питань організації й проведення референдумів. Прикладом повідомлення про результати референдуму є Повідомлення Центральної виборчої комісії "Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року", а прикладом постанов з поточних питань організації та проведення референдумів є Постанова Центральної виборчої комісії № 4 "Про Календарний план основних заходів з підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 16 квітня 2000 р." від 21 січня 2000 р., Постанова Центральної виборчої комісії № 45 "Про затвердження Переліку відомостей, що містять конфіденційну інформацію, поширення яких забороняється у випадках, не передбачених законом" та ряд інших постанов Центральної виборчої комісії.

референдуми" від 23 вересня 1999 р., розроблений парламентською фракцією Батьківщина (Ю. Тимошенко, О. Турчинов, І. Кирйленко та ін.); проект Закону України "Про референдуми в Україні" від 24 січня 2000 р., розроблений В. Коновалюком; проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 3 березня 2000 р., розроблений С. Головатим; проект-Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 16 березня 2000 р., розроблений О. Лавриновичем, Р. Безсмертним, О. Задорожнім; проект Закону України "Про місцеві референдуми та консультативні опитування" від 19 травня 2000 р., розроблений В. Коновалюком; проект Закону України "Про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади" від 14 травня 2002 р., розроблений Р. Безсмертним та ряд інших. Але ні один із цих проектів не був реалізованим. Питання про прийняття нового закону України про референдуми залишається відкритим.

Важливе місце у системі джерел референдного права України займає Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 р., що визначає правовий статус Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму. Цей Закон визначає порядок формування й діяльності Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, їх повноваження щодо організації і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів та порядок здійснення цих повноважень.

До законодавчих джерел референдного права також відноситься Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., який установлює окремі нормативно-правові приписи щодо місцевих референдумів. Зокрема, цей Закон визначає поняття місцевого референдуму (ст. 1,ч. 1 ст. 7), предмет і питання місцевих референдумів (ч. 2,3 ст. 7), юридичну силу рішень місцевого референдуму (ч. 4 ст. 7), повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та проведення місцевих референдумів (п. 18 ст. 26, п. 12 ст. 42) та інші питання.

До джерел референдного права, що регулюють місцеві референдуми, зокрема референдуми Автономної Республіки Крим, відноситься Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23 грудня 1998 р. Конституція Автономної Республіки Крим визначає референдум як форму участі громадян у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки

Крим (п. 1 ст. 6); відносить призначення І проголошення республіканських (місцевих) референдумів до повноважень Автономної Республіки Крим (п. 7 ст. 18) та визначає повноваження суб'єктів Автономної Республіки Крим щодо організації та проведення республіканських (місцевих) референдумів (п. З ст. 26), а також регулює ряд інших питань, пов'язаних із референдумами АРК.

До джерел референдного права також слід відносити рішення і висновки Конституційного Суду України щодо всеукраїнського референдуму. Прикладом такого джерела референдного права України є Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р.

Джерелами референдного права слід вважати і акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо призначення та проголошення референдумів. Наприклад, Указ Президента України № 65/600 "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 16 січня 2000 р.

Питому вагу у системі джерел референдного права України займають акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму щодо реєстрації ініціативних груп референдуму, організації і проведення референдуму, а також опублікування результатів референдумів. Умовно акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму можна поділити на повідомлення про результати референдумів і постанови щодо поточних питань організації Й проведення референдумів. Прикладом повідомлення про результати референдуму є Повідомлення Центральної виборчої комісії "Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року", а прикладом постанов з поточних питань організації та проведення референдумів є Постанова Центральної виборчої комісії № 4 "Про Календарний план основних заходів з підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 16 квітня 2000 р." від 21 січня 2000 р., Постанова Центральної виборчої Комісії № 45 "Про затвердження Переліку відомостей, що містять конфіденційну інформацію, поширення яких забороняється у випадках, не передбачених законом" та ряд інших постанов Центральної виборчої комісії.

До системи джерел референдного права відносяться також акти Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади на місцях, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо регулювання правовідносин, пов'язаних із референдумами.