Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 4.2. Предмет всеукраїнського та місцевих референдумів

Важливим інститутом референдного права є інститут предмета всеукраїнського та місцевих референдумів. Цей інститут являє собою сукупність норм конституційного та інших галузей права, що визначають суспільно значущі проблеми, які можуть бути вирішені шляхом голосування на референдумі, а також сутність і зміст питань, що виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Тобто інститут предмета референдумів визначає сутність і зміст проблем, що вирішуються шляхом референдуму.

Предмет референдумів - це суспільні відносини, пов'язані з реалізацією права громадян на участь у референдумах, тобто права шляхом безпосереднього голосування вирішувати найважливіші суспільно значущі питання загальнодержавного та місцевого значення. Предмет референдумів тісно пов'язаний із об'єктом референдних правовідносин, але не тотожний йому. Категорія "предмет референдумів" вужча за своїм змістом від об'єкта референдних правовідносин. У матеріальному значенні предмет референдумів знаходить своє вираження в питаннях, що виносяться на голосування.

Предмет волевиявлення громадян України на референдумах визначається змістом конкретних питань. Як правило, предметом всеукраїнського та місцевих референдумів є найважливіші питання загальнодержавного та місцевого значення, за виключенням питань, що не можуть визначатися шляхом всенародного голосування. Законодавство визначає питання, які не можуть виноситися на всеукраїнський та місцеві референдуми (ст. 73 Конституції України, ст.ст. 6,6-1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

Отже предмет всеукраїнського та місцевих референдумів має і більш вузьке значення й може розглядатися як питання, що виносяться на референдум (питання референдуму). Питання про предмет референдуму визначені нормативними положеннями Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", що розмежовує предмет всеукраїнського референдуму (ст. 3), предмет місцевого референдуму (ст. 4), предмет республіканського (місцевого) референдуму АР Крим (ст. 3-1) із питаннями, що виносяться на відповідні референдуми (ст.ст. 5-6).

У теорії референдного права такі питання вчені розглядають як формулу референдуму. Формула всеукраїнського референдуму може мати подвійну конструкцію. У першому випадку питання виражає зміст акта, щодо якого висловлюються голосуючі на референдумі; у другому випадку конструкція питання референдуму може прямо вказувати на його предмет.

Отже, якщо предметом всеукраїнського референдуму, у його широкому розумінні є конкретно визначена справа, яка підлягає остаточному вирішенню, її зміст виражається у формулі всеукраїнського референдуму. Натомість, якщо референдум проводиться з проблеми, що не може бути повністю вираженою його формулою і потребує деталізації в самостійному нормативно-правовому акті, то питання всеукраїнського референдуму буде опосередковувати предмет всеукраїнського референдуму. Це, як правило, консультативні референдуми, що передбачають остаточне вирішення проблеми, винесеної на всенародне голосування шляхом прийняття уповноваженим органом держави нормативного рішення з огляду на волю народу. Але в обох випадках формула всеукраїнського референдуму прямо чи опосередковано пов'язана з його предметом.

Б. А. Страшун поділяє формули референдумів на звернення до виборчого корпусу з приводу запропонованого питання та народний вибір, тобто пропонування голосуючому двох і більше варіантів вирішення проблеми. У першому випадку голосуючі відповідають на запитання "так" чи "ні", або "ухвалюю" чи "відхиляю"; у другому випадку громадянин може обрати один з варіантів рішення або відхилити їх усі. Прикладом формули референдуму народного вибору може бути питання, винесене на всеукраїнський референдум 26 вересня 1993 р. Питання про довіру (недовіру) Президенту, Верховній Раді України було розділене в бюлетені для голосування на два окремі питання: "Чи довіряєте Ви Президенту України?", "Чи довіряєте Ви Верховній Раді України?".

Іншим прикладом формули референдуму народного вибору є формула, винесена на референдум 1986 р. в Іспанії. Соціалістична партія Іспанії, що отримала більшість у парламенті і виступала за вихід Іспанії з НАТО, сформулювала питання референдуму так: "Чи згодні Ви на продовження участі Іспанії у НАТО, якщо: 1) країна не вступить до військової організації НАТО; 2) буде притримуватися заборони ядерної зброї на іспанській території; 3) скоротить присутність військ США в Іспанії?".

Проведення референдумів народного вибору з інституційних питань (про довіру/недовіру парламентові чи главі держави) є дестабілізуючим фактором суспільно-державного життя, оскільки можливість обрати різні варіанти позитивної (негативної) відповіді на кожне з питань призводить до поділу суспільства. Так, у Російській Федерації після референдуму 1993 р., на який виносилося чотири питання, відбулося розмежування громадянського суспільства на прибічників президента та парламенту. Ця криза у відносинах між гілками влади спонукала до її силового розв'язання і спричинила до громадянського протистояння у РФ.

В окремих країнах при проведенні референдумів використовуються некоректні формули референдумів. Зокрема, в 1984 р. у Пакистані генерал Зія-уль-Хак ініціював проведення референдуму з такою формулою: "Чи є ви правовірним мусульманином і чи підтримуєте ви політику правління Зія-уль-Хака?". У зв'язку з тим, що 95-98 % населення Пакистану сповідують мусульманську релігію, результати референдуму було нескладно передбачити.¹

Формула всеукраїнського референдуму, як правило, пропонується суб'єктом, уповноваженим ініціювати, призначати або проголошувати такий референдум, а у випадку застосування народної ініціативи питання референдуму визначаються й затверджуються його ініціативними групами на зборах громадян і нормативно закріплюються в актах про призначення та проголошення референдуму.

Особливо важливими є сутність і зміст питань, що виносяться на загальнодержавний референдум, оскільки його наслідки впливають на всі сфери суспільного та державного життя. Формулювання питання всеукраїнського референдуму вимагає конструктивного, виваженого і професійного підходу, оскільки з цим пов'язане вирішення найбільш важливих питань суспільного й державного життя, раціональність реалізації народного суверенітету. Спроби ініціювати всеукраїнські референдуми у 2000-200] рр. виявили проблеми як із формулюванням самих питань, що за змістом не відповідали чинному конституційному законодавству, так і з дотриманням процесуальних вимог щодо висунення питань на всенародне голосування.

Формула всеукраїнського референдуму повинна чітко і однозначно окреслювати Його предмет, не суперечити чинному законодавству, а винесене на голосування питання має бути доступним і важливим для розуміння пересічного громадянина. У цьому відношенні, як відзначав В. С. Комаровський, питання референдумів мають відповідати за своєю структурою характеру питань соціологічних опитувань. Штучне ускладнення формули референдуму, перевантаження її другорядною інформацією та нечітке формулювання питання референдуму може спричинити до нерозуміння громадянами його предмета.²

Існують такі вимоги до формули всеукраїнського референдуму: 1. Питання всеукраїнського референдуму має відповідати його предмету. Неприпустимим є винесення на референдум питань, не передбачених чинним законодавством. 2. Формула всеукраїнського референдуму повинна мати конструктивний характер Й передбачати оптимальне і раціональне вирішення проблеми, винесеної на всеукраїнський референдум. 3. З урахуванням імперативного характеру всеукраїнського референдуму його формула повинна мати рельєфно виражений нормативно-правовий характер, який дає можливість реалізації рішення всеукраїнського референдуму як самостійного законодавчого акта і виключає будь-які "доопрацювання" цього акта. 4. Формула всеукраїнського референдуму повинна передбачати безальтернативний характер відповідей ("так" або "ні", "прийняти" або "відхилити"). Неприпустимою є можливість часткового висловлення виборця з проблеми референдуму. 5. Питання всеукраїнського референдуму мають бути актуальними і важливими для громадян за своїм змістом і лаконічними та зрозумілими пересічному виборцю. Недопустимо виносити на голосування питання, що потребують від виборця спеціальних фахових знань.

Переобтяження питання всеукраїнського референдуму додатковою інформацією, нечіткі формулювання та питання, що потребують від виборця спеціальних знань, можуть призвести до казуїстики, коли результати голосування будуть прямо протилежні позиції громадянського суспільства.

Зокрема, складними видаються питання всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Так, питання "Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла 6 інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?" є складним за своїм змістом, не передбачає шляхів і термінів вирішення проблеми. Як зазначав Голова Верховної Ради України 1. Плющ, двопалатний парламент в Україні може бути створений десь через років п'ятнадцять.¹ Така оцінка термінів реалізації результатів всеукраїнського голосування суперечить правовій природі інституту референдуму, який має нагально вирішити питання, поставлене на голосування.

На всеукраїнський референдум доцільно виносити одне питання, в окремих випадках - два і більше, але з однієї проблеми. Як показує досвід, проведення всеукраїнського референдуму з множинних проблем має своїм наслідком проблеми з реалізацією його рішень, тобто всенародні голосування, що мають складний предмет, більш складні за механізмом правової реалізації їх результатів.

Щодо визначення предмета загальнонаціонального референдуму думка вчених неоднозначна. Предмет референдуму тлумачать як "питання великої державної важливості", "особливо важливі питання державного життя", "доленосні питання" тощо. Всі ці визначення правильні, проте, як зазначали Ю. А. Дмитрієв та В. В. Комарова, визначення предмета загальнонаціонального референдуму через ступінь переваги мають один, але дуже суттєвий недолік - вони не є вичерпними, оскільки під ці визначення підпадають і питання, що не можуть виноситись на референдум. Наприклад, питання державного бюджету, амністії та податків.

Залишається актуальним для юридичної теорії та практики питання про порядок законодавчого закріплення предметів загальнодержавного референдуму. Так, В. Ф. Коток пропонував закріпити положення про вирішення виключно шляхом всесоюзного референдуму, наприклад, питань прийняття та зміни конституції, виходу союзної республіки із складу СРСР. Ю. А. Дмитрієв та В. В. Комарова пропонують законодавчо вважати предметом референдуму будь-яке питання, крім прямо виключених з цієї процедури чинним законодавством. Ця позиція неоднозначна, принаймні в Україні таке звужене визначення предмета всеукраїнського референдуму є недоцільним, оскільки воно може спричинити неадекватні тлумачення правових норм і конфлікт між суб'єктами, уповноваженими ініціювати і призначати (проголошувати) всеукраїнський референдум. У законі про всеукраїнський референдум слід визначити як предмети всеукраїнського референдуму, так і питання, що не можуть бути його предметами.

Як показує досвід, більшість ініціативних груп з всеукраїнського референдуму при мотивації питань, що мають бути винесеними на голосування апелюють до ст. 5 Конституції України, що декларує таке положення: "Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами".

Предмети всеукраїнського референдуму визначаються Конституцією України 1996 р. та Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. Відповідно до чинного законодавства до них належать:

1. Затвердження окремих положень Конституції України та внесення до Конституції України змін і доповнень (ст. 156 Конституції України, п. 1 ст. З Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

2. Прийняття, зміна чи скасування законів України та їхніх окремих положень (п. 2 ст. Із Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

3. Прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів (п. З ст. З Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

4. Реалізація права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень (ст. 5 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

5. Зміна території України (ст. 73 Конституції України).

У зв'язку з тим, що ряд нормативних положень Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. не відповідає Конституції України, необхідно звернутися до Закону України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р. Ст. 2 цього Закону чітко визначила предмети всеукраїнського голосування:

1) внесення змін до Конституції України;

2) зміна території України;

3) визнання нечинними певного закону або окремих його положень.

Ці положення про предмети всеукраїнського референдуму відповідають Конституції" але третій предмет звужує компетенцію всеукраїнського референдуму до рівня скасувального референдуму, тоді як Конституція України не забороняє ратифікаційного референдуму, а отже можна говорити не тільки про скасування, а й про ратифікацію законів чи їх окремих положень шляхом проведення всеукраїнського референдуму з метою надання їм вищої юридичної сили, як це було під час всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Ратифіковані всеукраїнським референдумом закони чи їх окремі положення мають юридичну силу рівну силі норм Конституції України.

Предмети загальнонаціональних референдумів не мають єдиної класифікації. Найбільшого поширення набула теоретична розробка італійського вченого П. Біскаретті ді Руффіа, який поділяв референдуми відповідно до їх предмета на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та адміністративно-правові. Ю.А.Дмитрієв та В. В. Комарова доповнюють цю класифікацію предмета референдумами адміністративно-територіального та фінансового характеру. Вичерпну класифікацію загальнодержавних референдумів спробував розробити Є. Зелінські. Він класифікував референдуми згідно з їх предметом на: конституційні; з проблем державного устрою; з питань незалежного існування: законодавчі; міжнародно-правові; щодо схвалення функцій глави держави; з питань територіальних змін або змін статусу регіону; з питань свободи моральної поведінки людей; щодо умов застосування сучасної техніки; з вирішення конкретних публічних справ. Зазначена класифікація є повною, але її недолік полягає в тому, що вона, охоплюючи весь світовий досвід проведення загальнонаціональних референдумів, не адаптована до конкретних національно-правових систем.

Предмети загальнодержавного референдуму, що визначаються Конституцією України та Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р., з урахуванням існуючих класифікацій можна умовно поділити на:

1) конституційні;

2) законодавчі;

3) міжнародно-правові;

4) адміністративно-територіальні;

5) інституційні (із питань дострокового припинення повноважень парламенту або глави держави).

Наведена класифікація систематизує предмети всеукраїнського референдуму на загальнотеоретичному рівні, оскільки досвід проведення загальнодержавних референдумів в Україні незначний. Аналіз предметів всеукраїнського референдуму буде повним лише за умови дослідження перспектив його застосування в Україні з урахуванням позитивного досвіду зарубіжних країн.

Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів закономірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що виключав би можливість будь-яких незадоволень чи сумнівів громадян у його легітимності. Загальнонародне прийняття тексту конституцій також сприяє їх популяризації.

Конституційний предмет історично був одним з перших предметів загальнонаціональних референдумів. Наприкінці XVIII ст. на референдумах були прийняті конституції Франції та Швейцарії, а наприкінці XIX - на початку XX ст. конституційний референдум практикувався в Австралії.

До XX ст. конституційні референдуми були у світі швидше винятковим явищем, Ніж повсякденною практикою. В Україні конституція не могла бути прийнятою шляхом проведення загальнодержавного референдуму, оскільки національно-визвольні змагання XVII-XVIII ст. не привели до утворення національної державності, а референдуми як форма прийняття основного закону не передбачалися жодною з конституційних пам'яток України. За радянської доби ні Конституція УРСР 1937 р., ні Конституція УРСР 1978 р. не закріплювали можливість проведення загальнодержавного референдуму з питання прийняття, зміни чи доповнення конституції.

У XX ст. конституційні референдуми були визнані найбільш ефективним засобом прийняття основного закону чи Його окремих положень багатьма країнами світу¹.

Тенденція прийняття конституцій на загальнонародних референдумах поширилась у повоєнний період. Особливо часто конституційні референдуми проводились в Європі.

Позитивний європейський досвід активно використовувався в африканських країнах. Більшість чинних конституцій у період звільнення цих країн від колоніальної залежності була прийнята на загальнонаціональних референдумах. У 70-х роках схвалення конституцій стало предметом референдумів у країнах Азі?. Втім традиційні мусульманські країни не використовували конституційні референдуми. Неоднозначним є і досвід прийняття конституцій в країнах Південної Америки². Тут конституційні референдуми часто проходили за умов порушення прав громадянина на участь у референдумі з боку військових хунт, що намагалися легітимізувати свою владу демократичними засобами.

Реальні умови проведення всеукраїнського референдуму щодо ухвалення нової Конституції України виникли в 1991-1995 рр. У цей період у країнах, що утворилися після розпаду СРСР, проекти конституцій виносилися на референдуми десятки разів. На референдумах було ухвалено тексти конституцій Азербайджану (1995), Естонії (1992), Казахстану (1995), Литви (1992) та Російської Федерації (1993). Але говорити про безперечний успіх конституційних референдумів у постсоціалістичних країнах передчасно. Ініціювання всенародних голосувань з конституційних питань часто породжували внутрішні конфлікти у громадянському суспільстві, а їх проведення відбувалося з порушенням законодавства про референдуми. Зокрема, результати конституційного референдуму в Албанії (1994) були визнані недійсними, неоднозначно були сприйняті ПАРЄ і наслідки конституційних референдумів у Білорусі (1996) та Молдові (1999).

Конституційний референдум неприпустимо проводити під час кризових явищ у суспільстві та державі. Його ефективність може гарантуватися лише за умови громадянської злагоди та стійких демократичних традицій у суспільстві. Недаремно найбільшу популярність конституційні референдуми мають у таких розвинутих країнах, як Швейцарія, де на загальносоюзний референдум 130 разів виносилися конституційні поправки; Австралія, де такі поправки виносилися 38 разів, та США, де в 23 штатах було розглянуто 539 конституційних поправок.

У 2005 р. конституційні референдуми набули нового значення. їх предметом стають не лише національні конституційні акти держав світу, а й наднаціональні конституції. Зокрема, йдеться про Конституцію ЄС ("Договір, який запроваджує конституцію для Європи"), ухвалену 29 жовтня 2004 р. у Римі керівниками держав-членів та кандидатів на членство у Європейському Союзі. Відповідно до домовленостей між країнами, яким належить ратифікувати ці Конституцію, вона може бути ратифікована парламентським шляхом (Австрія, Греція, Естонія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Німеччина, Словакія, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Швеція) або шляхом проведення загальнодержавних референдумів (Бельгія, Великобританія, Данія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Португалія, Франція, Чехія) і в разі ратифікації її тексту всіма зацікавленими державами вступити в силу 1 листопада 2006 р. Утім, негативна відповідь громадян Люксембурга,' Нідерландів і Франції у 2005 р. на питання щодо ратифікацію Конституції ЄС поставили під сумнів майбутнє Євроконституції та спричинили перегляд внутрішньої та зовнішньої політики ЄС. Однією із багатьох причин поразки конституційного референдуму в Люксембурзі, Нідерландах і Франції стало те, що на розсуд громадян було запропоновано весь текст Конституції ЄС, який е досить складним для розуміння не лише пересічних громадян, а й фахівців.

Конституційні референдуми найбільш ефективні за умови, що предметом голосування є не весь текст основного закону, а окремі конституційні положення. Окремі конституційні положення, на відміну від повного тексту конституції, більш зрозумілі пересічному громадянину, оскільки стосуються конкретних питань і не вимагають спеціальних знань.

При цьому поправки, що виносяться на загальнонаціональні референдуми, повинні стосуватися інтересів самого громадянина. Як правило, найбільший громадянський резонанс викликають поправки, пов'язані з основами .суспільного ладу, положеннями про вибори та референдуми, порядком внесення змін і доповнень до конституції. Питання конституційно-правового статусу вищих органів держави та системи стримувань і противаг між ними зрозумілі здебільшого професійним парламентаріям.

В Україні в період 1993*1996 рр. тривали дискусії щодо способів прийняття Конституції. У зв'язку зі зволіканням Верховної Ради України щодо прийняття Основного Закону відбувався пошук альтернативних способів прийняття Конституції.

Можливим варіантом прийняття Конституції України було її затвердження шляхом всеукраїнського референдуму. Передбачалося винесення на всеукраїнський референдум проекту Конституції, доопрацьованого Тимчасовою спеціальною комісією і прийнятого Верховною Радою України у другому читанні відповідно до Регламенту з урахуванням зауважень і пропозицій Президента України. В такий спосіб можна було подолати не тільки парламентську кризу 1996 р., а й вчасно прийняти Конституцію, враховуючи позиції як парламентаріїв, так і глави держави. Для прийняття Основного Закону на всеукраїнському референдумі існували й об'єктивні передумови'.

Ряд учених відкидали можливість проведення конституційного референдуму в Україні. Так, В. Я. Тацій і Ю. М. Тодика вважали, що далеко не завжди за допомогою референдуму можна виявити реальну волю народу і тому "найбільш оптимальною формою прийняття Конституції, інших законодавчих актів є парламентська". На думку Р. Балабана, застосування конституційного референдуму є суперечливим явищем, оскільки в цьому випадку всеукраїнський референдум перетворюється на плебісцит, на якому громадяни не стільки приймають Конституцію, скільки висловлюють довіру чи недовіру інституціям, які пропонують проект Конституції. О. Бандурка і М. Жуган вважали, що на референдумі можна лише схвалити Конституцію, але не розробити її, тому "апеляція з конституційних питань до народу є справжнім популізмом".

Автори експертного дослідження "Конституційний референдум: єдність чи розкол України" в разі проведення конституційного референдуму в Україні прогнозували такі негативні його наслідки.

1. Конституція не буде визнана легітимною Кримом, східними і південними регіонами.

2. Посиляться антидержавницькі тенденції в Криму.

3. Загостриться протистояння регіонів.

4. Будуть ослаблені позиції України на переговорах із сусідніми державами, особливо з питань кордонів та громадянства.

Протистояння між Верховною Радою України та Президентом України шодо термінів та способів прийняття Основного Закону досягни апогею з виходом Указу Президента про винесення 25 вересня 1996 р. на всеукраїнський референдум проекту Основного Закону в редакції Робочої групи від 11 березня 1996 р. У відповідь Верховна Рада України прийняла рішення про роботу в режимі єдиного засідання до того часу, поки Конституція не буде ухвалена. Після прийняття Конституції парламентом 28 червня 1996 р. Президент України Л. Д. Кучма скасував свій Указ про проведення всеукраїнського референдуму.

Конституція України визначила, що виключно всеукраїнський референдум затверджує законопроекти про внесення змін до розділу 1 "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум", розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" (ст. 156 Конституції України). Конституція України передбачає складну процедуру, шо має передувати всеукраїнському референдуму. Подання про зміну зазначених конституційних розділів здійснюється Президентом України або не менш як двома третинами народних депутатів України від конституційного складу парламенту з подальшим прийняттям поданого законопроекту кваліфікованою більшістю від конституційного складу парламенту. Лише при дотриманні такої процедури законопроект про внесення змін до І, НІ чи ХНІ розділу Конституції може бути винесений на всеукраїнський референдум.

Такий правовий механізм внесення змін та доповнень до Конституції є виправданим, оскільки упереджує популістські рішення щодо її основних положень та потребує консолідації у виробленні законопроекту про конституційні зміни від вищих органів державної влади та виборчого корпусу.

Важливою гарантією легітимності змін і доповнень до Конституції України та її правового захисту е Конституційний Суд України, що визначає конституційність питань, які мають бути винесеними на всенародне голосування. Досвід проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. довів, що саме Конституційний Суд України своїм Рішенням від 27 березня 2000 р. упередив можливість винесення на цей референдум неконституційних питань.

. Спроби деяких політичних сил в Україні звернутися восени 2005 р. до всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про внесення змін до Конституції України виявилися невдалими. Утім, 12 жовтня 2005 р. Конституційний Суд України оприлюднив прийняте 5 жовтня цього року рішення у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення ст. 5 Конституції України і вирішив, що народ України як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має виключне право безпосередньо змінювати основи суспільного і державного ладу України шляхом всеукраїнського референдуму. Тобто Конституційний Суд України офіційно визнав виключне право народу України змінювати суспільний і державний лад України шляхом всеукраїнського референдуму відповідно до процедури, передбаченої Розділом XII Конституції України.

Предметом всеукраїнського референдуму можуть бути також прийняття, зміна та скасування законів України та їх окремих положень. Законодавчі референдуми за своєю юридичною природою подібні до конституційних референдумів. Конституції деяких країн, наприклад Болгарії, навіть не розрізняють ці види референдумів. Водночас закони за своєю юридичною силою поступаються конституції, тому винесення на всеукраїнський референдум проекту закону чи його окремих положень передбачає їх винятково важливе значення для Українського народу. Винесення на всеукраїнський референдум законопроектів, що потребують від виборчого корпусу спеціальних знань або вимагають термінового прийняття, недоцільне.

Не допускається і проведення всеукраїнського референдуму з питань щодо податків, бюджету та амністії (ст. 74 Конституції України), хоча світова практика знає випадки винесення на загальнонаціональний референдум питань, не традиційних для законодавчих референдумів¹.

Законодавчі референдуми отримали визнання в розвинутих країнах з давніми демократичними традиціями - у Швейцарії, Італії, Данії, Новій Зеландії та США². Але навіть в цих країнах результати законодавчих референдумів не завжди були позитивними та однозначними¹.

Умови проведення всеукраїнських референдумів, предметом яких є затвердження законопроектів, упереджує винесення на всенародне голосування питань, що можуть бути вирішені традиційним шляхом, тобто прийняттям закону Верховною Радою України, або можуть мати своїм наслідком популістські рішення, ЩО в цілому не відповідають інтересам суспільства і держави. Це досягається обмеженням проблематики законопроектів, які можуть виноситися на всеукраїнський референдум (ст. 74 Конституції України).

Предметом всеукраїнського референдуму згідно зі ст. 5 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. можуть бути також питання, пов'язані з реалізацією права українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень, тобто міжнародно-правові питання.

Конституція України не передбачає проведення всеукраїнських референдумів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїнський референдум 1991 р. мав своїм Предметом міжнародно-правову проблематику - легітимацію незалежності України та подолання ізоляції України на світовій арені.

Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. реалізував право українського народу на самовизначення та незалежне існування і виявив себе як форма національного державотворення Українського народу. Цей всеукраїнський референдум відбувся одночасно з виборами Президента України. Згідно із Постановою Центральної виборчої комісії з виборів Президента України та всеукраїнського референдуму від 4 грудня 1991 р. та протоколом про результати всеукраїнського референдуму Акт проголошення незалежності України був підтверджений абсолютною більшістю голосів громадян України, наділених активними виборчими правами (28 804 071 громадянин від виборчого Корпусу України, який нараховував 31 891 742 громадянина).

Проведення першого всеукраїнського референдуму сприяло міжнародному визнанню України як незалежної суверенної держави та упередило можливість скасування Акта проголошення незалежності України іншим шляхом, ніж проведення нового всеукраїнського референдуму відповідно до ст. 45 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Важливу роль в організації і проведенні першого всеукраїнського референдуму відіграло прийняття Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р., оскільки ні Конституція УРСР 1978 р., ні Закон СРСР "Про всенародне голосування (референдум СРСР)" від 28 грудня 1990 р., ні "Декларація про державний суверенітет України" від 16 липня 1990 р. не передбачали можливість проведення загальноукраїнського референдуму з питання про реалізацію права Українського народу на самовизначення.

Світова практика легітимації національної незалежності через всенародні референдуми майже завжди була успішною¹. Особливо активно референдуми з питання самовизначення проводилися в 1958-1961 рр.

у період здобуття та легітимізації незалежності колоніальними країнами Африки та Азії.

У деяких випадках суверенні держави шляхом проведення референдуму визначаються щодо приєднання до іншої держави на правах "вільно асоційованих територій" (референдуми в Співдружності Північних Маріанських Островів (1976) та Республіці Палау (1992, 1993) щодо приєднання до США, у Новій. Каледонії (1987) щодо приєднання до Франції, на Кокосових Островах (1984) щодо приєднання до Австралії та ін.).

Проте референдуми щодо самовизначення територій можуть мати неоднозначні наслідки, особливо якщо вони проводяться на спірних територіях за ініціативою однієї із зацікавлених сторін. Так, у 1976 р. Франція ініціювала проведення такого референдуму на острові Майотта (Коморські острови). Міжнародні спостерігачі на нього не були допущені. За інформацією, наданою французькими інформаційними агенціями, 20 000 осіб проголосували за приєднання острова до Франції. Всупереч протестам Коморських Островів у грудні того ж року Франція проголосила острів Майотту територіальною одиницею Франції. Генеральна Асамблея ООН засудила присутність Франції у регіоні як втручання у внутрішні справи суверенної держави - Коморських Островів, але ситуація довкола острова Майотта залишається невизначеною і досі.

В умовах інтернаціоналізації національного конституційного права й подальшої політичної, економічної та військової інтеграції в світі предметом референдумів дедалі частіше стають питання про ухвалення конкретних міжнародно-правових договорів.

Міжнародно-правові референдуми, як правило, мають консультативний характер. Вони проводяться напередодні укладення чи ратифікації міжнародних договорів з метою врахування ставлення виборчого корпусу до зовнішньої політики, шо проводиться державою, та до її міжнародних договорів.

Така референдарна практика широко розповсюджена у Західній Європі¹ і у скандинавських країнах. Зокрема, 13 листопада 1994 р. народ Швеції висловився на референдумі за вступ до ЄЕС. Але результати проведення референдумів з міжнародно-правових питань не завжди однозначні. Так, у 2001 р. у Швейцарії вже вкотре поспіль більшість громадян (80%) проголосували проти вступу до ЄС. Того ж року виборчий корпус Данії проголосував проти приєднання держави до єдиної грошової системи ЄС та введення в грошовий обіг Данії євро.

Крім вступу до економічних міждержавних утворень предметом загальнонаціональних референдумів може бути і входження держави до політичних та військових міжнародних організацій. Так, у 1986 р. народ Іспанії більшістю голосів (56,9 %) висловився за вступ країни до НАТО.

Розширення кола предметів загальнонаціональних міжнародно-правових референдумів - позитивне явище, але їх проведення доцільне лише за умови дотримання демократичних принципів їхньої організації. Історії відомі приклади, коли референдуми з міжнародно-правових питань по суті легітимували антидемократичні рішення правлячих військових режимів (наприклад, референдуми 1934 і 1938 рр. у Німеччині).

Залишається відкритою проблема визначення переліку міжнародно-правових договорів, які не можуть бути предметом референдумів. Одностороння денонсація договорів, які стосуються міжнародних гарантій безпеки у регіоні або невикористання ядерної зброї, може стати причиною ескалації напруження в регіоні. У цьому аспекті слушною є позиція, висловлена П. Саладіним на колоквіумі в м. Лозанна (Швейцарія). На думку правознавця, міжнародні угоди, що принципово не можуть бути денонсованими на національному рівні, наприклад Віденська конвенція про міжнародні угоди, не підлягають винесенню на референдуми. Міжнародні договори, які можуть бути денонсованими, повинні визнаватись предметом загальнонаціональних референдумів у випадку невідповідності їхніх положень тексту конституції держави.

Враховуючи позитивний досвід європейських країн у проведенні міжнародно-правових референдумів, можна сподіватися, що нове законодавство про всеукраїнський референдум у перспективі закріпить нормативне положення про питання у сфері міжнародно-правових відносин щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів про входження України до міждержавних, політичних, економічних та військових об'єднань та міжнародних договорів, які можуть бути денонсовані у зв'язку з невідповідністю їх положенням Конституції України. Тим більше, що подібні референдуми набувають популярності у країнах ?С.

Видається, що в майбутньому громадяни України могли б висловити свою волю щодо питань про вступ держави до Європейського Союзу, НАТО та інших міждержавних організацій.

Конституція України в ст. 73 передбачає проведення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України. При цьому Конституція наголошує, що адмі