Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 4.3. Органи, що організовують і проводять референдуми

Організація та проведення референдумів є результатом діяльності відповідних уповноважених суб'єктів референдного процесу. Сукупність норм права, що визначають правовий статус органів, уповноважених організовувати і проводити референдуми в Україні, а також визначають їх повноваження при організації та проведенні всеукраїнського та місцевих референдумів, утворює самостійний інститут референдного права - інститут органів, що організовують і проводять референдуми.

Інститут органів, що організовують та проводять референдуми, складається із двох субінститутів - інституту органів, що організовують та проводять всеукраїнський референдум, й інститут органів, що організовують та проводять місцеві референдуми. У свої чергу, органи, що організовують і проводять референдуми, поділяються на дві

Групи - органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Перша група, група органів державної влади, як правило, займається переважно організацією та проведенням всеукраїнських референдумів, а друга група, група органів місцевого самоврядування, займається організацією та проведенням місцевих референдумів, у тому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим.

Такий поділ органів, що організовують та проводять референдуми в Україні, є досить умовним, оскільки одні й ті ж самі органи можуть тією чи іншою мірою брати участь як в організації та проведенні всеукраїнського референдуму, так і місцевих референдумів, у тому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим.

Органи, що займаються організацією та проведенням референдумів в Україні можуть бути органами державної влади та органами місцевого самоврядування; обраними та призначуваними; одноособовими, та колегіальними; тимчасовими і постійними; загальної та спеціальної компетенції; законодавчі, виконавчі та судові; правотворчі, правозастосовні, правоохоронні та контрольно-наглядові. Фактично при проведенні референдумів і, в першу чергу, всеукраїнського референдуму, в їх організації та проведенні бере участь значна кількість органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що існують і діють в Україні.

Відповідно до чинного законодавства організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів займаються Верховна Рада України; Президент України; Центральна виборча комісія та Комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, обласні, районні, міські, районні в місті, сільські, селищні комісії з референдуму; Кабінет Міністрів України та центральні й місцеві органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції; сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; сільські, селищні, міські голови: Верховна Рада Автономної Республіки Крим і Рада міністрів Автономної Республіки Крим та ін.

Як уже зазначалося, органами призначення всеукраїнського референдуму є Верховна Рада України, Президент України, а єдиним суб'єктом проголошення референдумів і виключно на загальнодержавному рівні є Президент України. Видання Верховною Радою України або Президентом України відповідного акта про призначення або проголошення всеукраїнського референдуму є початком підготовки та проведення такого референдуму.

Окрім того Верховна Рада України та Президент України, у межах своїх повноважень, передбачених Конституцією та законами України, видають нормативно-правові акти, що визначають порядок організації та проведення референдумів, а також вирішують у межах своєї компетенції поточні питання, пов'язані з організацією та проведенням референдумів в Україні.

Відповідно до ч. 2 ст. 102 Конституції України Президент України є гарантом прав і свобод людини і громадянина, в тому числі й права громадян України брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, визначеного в ст. 38 Конституції України. Тобто глава держави виступає основним гарантом права громадян України брати участь у організації та проведенні всеукраїнського та місцевих референдумів.

Ключова роль в системі органів, що організовують і проводять всеукраїнський референдум, належить Центральній виборчій комісії та комісіям з всеукраїнського референдуму, тобто органам, основні функції яких передбачають організацію реалізації права громадян України на референдум. Центральна виборча комісія та Комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, обласні, районні, міські, районні в місті, сільські, селищні комісії з референдуму здійснюють основний обсяг повноважень, визначених чинним законодавством щодо організації референдумів в Україні.

При цьому значна роль в організації та проведенні референдумів в Україні належить Центральній виборчій комісії. Відповідно до ст. 15 Закону України "Про центральну виборчу Комісію" від 17 грудня 1997 р. Центральна виборча комісія:

1) забезпечує в межах, визначених законами України, реалізацію і захист конституційного права громадян України брати участь у всеукраїнському референдумі;

2) організовує підготовку і проведення всеукраїнського референдуму;

3) реєструє ініціативні групи з всеукраїнського референдуму, встановлює форму підписних листів для збирання підписів для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою;

4) здійснює в порядку, передбаченому законом, на всій території України контроль за виконанням законодавства про всеукраїнський референдум і забезпечує Його однакове застосування;

5) звертається у разі необхідності до Конституційного Суду України щодо тлумачення Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", інших законів України або окремих їх положень з питань проведення всеукраїнського референдуму, вносить в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законів з питань проведення всеукраїнського референдуму;

6) спрямовує діяльність комісій всеукраїнського референдуму;

7) розподіляє кошти по комісіях всеукраїнського референдуму, контролює забезпечення комісій з всеукраїнського референдуму приміщеннями, транспортом, зв'язком, розглядає інші питання матеріально-технічного забезпечення всеукраїнського референдуму;

8) встановлює форми списків громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі, протоколів засідань комісій з всеукраїнського референдуму" інших документів з проведення всеукраїнського референдуму, зразки скриньок для голосування і печаток комісій з всеукраїнського референдуму, порядок зберігання документів з проведення всеукраїнського референдуму;

9) заслуховує повідомлення комісій з всеукраїнського референдуму, а також керівників міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань пов'язаних з підготовкою і проведенням всеукраїнського референдуму;

10) забезпечує акредитацію на всеукраїнських референдумах офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій згідно з положенням про статус спостерігачів, шо "затверджується Комісією, видає їм відповідні посвідчення;

11) підбиває підсумки всеукраїнського референдуму в цілому по Україні, публікує в пресі повідомлення про його підсумки;

12) розглядає заяви і скарги на рішення, дії або бездіяльність комісій з всеукраїнського референдуму і приймає рішення цих питань;

13) здійснює інші повноваження відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та інших законів України.

Отже Центральна виборча комісія здійснює значну кількість повноважень щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. У разі проведення всеукраїнського референдуму Центральна виборча комісія є фактично основним центром оперативного управління процесом організації та проведення всенародного голосування. Видаючи відповідні постанови, Центральна виборча комісія спрямовує і координує діяльність Комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, обласних, районних, міських, районних в місті, сільських, селищних комісій з референдуму. При проведенні місцевих референдумів роль Центральної виборчої комісії у процесі організації та проведення референдумів послаблюється, оскільки центр повноважень щодо організації та проведення місцевих референдумів зміщується на користь регіональних комісій із референдуму та органів місцевого самоврядування.

Під час організації всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Центральна виборча комісія прийняла низку постанов організаційного, кадрового, матеріально-технічного забезпечення організації та проведення всеукраїнського референдуму. Наприклад, Постанова Центральної виборчої комісії "Про календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 р." від 21 січня 2000 р. тощо.

Повноваження щодо організації та проведення всеукраїнського та Місцевих референдумів на місцях здійснюють: Комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, обласні, районні, міські, районні в місті, сільські, селищні комісії з референдуму.

Відповідно до ст. 24 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму утворюються відповідні комісії:

o комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму;

o обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські комісії з референдуму;

o дільничні комісії з референдуму.

Для підготовки й проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіальних одиниць, де він проводиться, утворюються комісії:

o обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські комісії з референдуму;

o дільничні комісії з референдуму.

У разі оголошення і проведення одночасно двох або кількох референдумів комісії, утворені в передбаченому законом про референдуми порядку, є спільними для всіх одночасно оголошуваних референдумів.

Комісії з референдумів мають нормативновизначені повноваження щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Так, комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму обласні районні, міські, районні в місті, сільські, селищні комісії з референдуму, згідно зі ст. 28 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" здійснюють такі повноваження: 1) організовують підготовку і проведення всеукраїнського або відповідного місцевого референдуму, здійснюють на території Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, селища, сільради контроль за виконанням Закону про референдуми і забезпечують його однакове застосування; 2) спрямовують діяльність нижчестоящих комісій з референдумів; розподіляють кошти по комісіях з референдуму; контролюють забезпечення їх приміщеннями, транспортом, зв'язком і розглядають інші питання матеріально-технічного забезпечення референдумів; 3) заслуховують повідомлення дільничних комісій з референдуму, керівників місцевих органів державного управління, підприємств, установ і організацій у питаннях, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдуму; 4) здійснюють нагляд за своєчасним поданням дільничними комісіями з референдуму для загального ознайомлення списків громадян, які мають право брати участь у референдумі; 5) забезпечують виготовлення бюлетенів для голосування і постачання їх дільничним комісіям з референдуму; 6) утворюють лічильні групи для підбиття підсумків референдуму, підбивають підсумки референдуму на території Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради; 7) встановлюють результати місцевого референдуму, що проводиться в межах адміністративно-територіальної одиниці, де діє відповідна комісія з референдуму; 8) розглядають заяви і скарги на рішення і дії дільничних комісій з референдуму і приймають з цих питань остаточні рішення; 9) здійснюють інші повноваження відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Важливі місце у системі органів, що організовують і проводять референдуми, належить дільничним комісіям з референдуму, які безпосередньо здійснюють організацію та проведення всенародних голосувань.

Згідно зі ст. ЗО Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" дільнична комісія з референдуму: 1) вивішує в приміщенні дільниці текст проекту Закону, рішення, що виноситься на референдум, надає громадянам можливість ознайомлення з ним під час підготовки до проведення референдуму і в день голосування; 2) складає список громадян, які мають право брати участь у референдумі; 3) проводить ознайомлення громадян із списком, приймає і розглядає заяви про неправильність в списку і вирішує питання про внесення до нього відповідних змін; 4) приймає від громадян, які змінили місце свого перебування в період між поданням списків для загального ознайомлення і днем референдуму, бюлетені у закритих конвертах і забезпечує таємницю волевиявлення громадян; 5) сповіщає громадян про день проведення референдуму і місце голосування; 6) забезпечує підготовку приміщення для голосування і скриньок для голосування тощо. Тобто комісії із референдумів на місцях здійснюють більшість технічних функцій, організовуючи складання списків громадян, що мають право брати участь у референдумі, ознайомлення громадян із цими списками, внесення змін до списків громадян, які мають право брати участь у референдумі, сповіщання громадян про час і місце проведення голосування та займаючись підготовкою приміщень для голосування і скриньок для голосування на референдумі.

Важлива роль у організації та проведенні референдумів належить Кабінету Міністрів України та іншим органам виконавчої влади. Конституція України не визначає безпосередньо повноважень органів виконавчої влади в Україні щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, але аналіз п. 2, п. б і п. 10; ст. 116, п. 2, п. 4. і п. 7 ст. 119 Конституції України дозволяє зробити висновок" що органи виконавчої влади України здійснюють організаційне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення організації та проведення референдумів в Україні.

Зокрема Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади на місцях здійснюють фінансування всеукраїнського референдуму, матеріальне та технічне забезпечення комісій з проведення референдуму, а також здійснюють організаційні заходи щодо підтримання встановленого правопорядку під час організації та проведення референдумів. При здійсненні зазначених функцій важливу роль відіграють Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство транспорту і зв'язку тощо.

До системи органів, що організовують і проводять референдуми, також слід віднести й Прокуратуру України, що становить єдину систему, на яку, зокрема, покладається відповідно до п. 1 ст. 121 Конституції України: підтримання державного обвинувачення в суді.

Так, згідно з ч. 1 ст. 112 Кримінального процесуального кодексу України досудове слідство про порушення законодавства про референдум (ст. 160 Кримінального кодексу України) відноситься до підсудності органів прокуратури. Отже, порушення встановленого чинним законодавством порядку організації та проведення референдумів в Україні, що містить склад злочину, передбаченого ст. 160 Кримінального кодексу України, розслідується органами прокуратури.

Окрім глави держави, органів законодавчої та виконавчої влади участь у організації та проведенні референдумів в Україні здійснюють і органи судової влади. Відповідно до ч. З ст. 124 Конституції України судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Важлива роль в організації та проведенні референдумів належить і Конституційному Суду України, який є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Відповідно до ст. 150 Конституції України Конституційний Суд України приймає рішення і дає висновки у справах щодо: конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції та законів України.

Тобто Конституційний Суд України має право офіційно тлумачити Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та інші закони, що регулюють організацію та проведення референдумів в Україні, а також приймає рішення про конституційність актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, шо регулюють організацію та проведення референдумів в Україні.

Прикладом діяльності Конституційного Суду України є Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) № З-рп/2000 від 27 березня 2000 р.

До органів, що забезпечують організацію та проведення референдумів в Україні, слід віднести і суди загальної юрисдикції в Україні. Вони здійснюють правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного та кримінального судочинства.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р. основним завданням судів загальної юрисдикції в Україні є захист гарантованих Конституцією України та законами прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави. Відповідно до завдань, що визначені в чинному законодавстві, суди загальної юрисдикції здійснюють судовий захист законних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі Й права громадян України на участь у референдумах, визначеного в ст. 38 Конституції України.

За порушення законодавства про референдуми передбачена адміністративна (ст. 186-4 "Порушення законодавства про референдум" Кодексу України "Про адміністративні правопорушення" від 7 грудня 1984 р.) та кримінальна (ст. 160 "Порушення законодавства про референдум" Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 р.) відповідальність.

Система судів загальної юрисдикції відповідно до ст. 18 Закону України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р. представлена місцевими судами, апеляційними судами й Апеляційним судом України, вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України. Окрім того система судів загальної юрисдикції в Україні диференціюється за предметом судочинства. Слід вирізняти суди загальної юрисдикції, що здійснюють цивільне судочинство; суди загальної юрисдикції, шо здійснюють господарське судочинство; суди загальної юрисдикції, що здійснюють адміністративне судочинство; суди загальної юрисдикції, що здійснюють кримінальне судочинство.

Розглядом адміністративних справ мають займатися місцеві загальні суди, за виключенням справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, розгляд яких здійснюють військові суди гарнізонів; апеляційні адміністративні суди в апеляційних округах, що утворюються відповідно до указу Президента України; Вищий адміністративний суд України; Верховний Суд України. Утім проблема формування системи адміністративних судів в Україні залишається відкритою. На сьогодні в Україні сформовано лише Вищий адміністративний суд України. Але з огляду на те, що 1 вересня 2005 р. в дію вступив Кодекс України про адміністративне судочинство, в найближчий час очікується, що буде вдосконалена система адміністративних судів та вдосконалене адміністративне судочинство.

Кримінальні справи розглядають місцеві загальні суди; апеляційні загальні суди областей, апеляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Республіки Крим та судова палата у кримінальних справах Апеляційного суду України; Верховний Суд України.

Вище визначені системи адміністративних і кримінальних судів уповноважені здійснювати судовий захист права громадян на референдум, у тому числі й права громадян брати участь в організації та проведенні всеукраїнського та місцевих референдумів.

Наступною групою органів, що забезпечують організацію і проведення референдумів в Україні, є суб'єкти місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; сільські, селищні, міські голови; Верховна Рада Автономної Республіки Крим і Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Повноваження цих суб'єктів полягають у сприянні організації та проведенню всеукраїнського референдуму, але, здебільшого, функції цих органів полягають у проведенні місцевих референдумів і республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим.

Сільські, селищні, міські ради відповідно до п. 18 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" приймають рішення про проведення місцевих референдумів. Окрім того, сільські, селищні, міські ради, згідно з п. 19 ст. 26 "Про місцеве самоврядування в Україні" приймають відповідно до законодавства рішення щодо організації та проведення референдумів. Як правило, ці рішення стосуються організаційних, фінансових і матеріально-технічних заходів щодо організації та проведення місцевих референдумів. Зокрема такі рішення можуть стосуватися виділення приміщень для голосування на референдумі, залучення додаткових коштів із місцевого бюджету для організації та проведення місцевих референдумів, надання комунального транспорту для потреб комісії з референдуму тощо.

Реалізація рішень місцевих рад щодо організації та проведення місцевих референдумів здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.

Особливий правовий статус мають республіканські (місцеві) референдуми Автономної Республіки Крим. Відповідно до п. 7 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим проведення республіканських (місцевих) референдумів належить до основних повноважень Автономної Республіки Крим. Зокрема відповідно до п. З ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає рішення про проведення республіканського (місцевого ) референдуму, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим згідно з ч. 1 ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, в тому числі й повноваження щодо матеріально-технічного та організаційного забезпечення організації та проведення республіканських (місцевих) референдумів.

До системи органів, що організовують і проводять референдуми в Україні, можуть входити й інші органи державної влади та місцевого самоврядування. До цієї системи також можна включити, зокрема,

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, сільських, селищних, міських голів та інших суб'єктів референдних правовідносин.