Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 4.5. Інформаційне забезпечення референдумів в Україні

Система референдного права представлена різними інститутами, в тому числі й такими, що мають комплексний характер і органічно поєднують у своєму складі, поряд з конституційно-правовими нормами, норми фінансового, інформаційного та інших галузей права. До таких інститутів слід віднести й інститут інформаційного та фінансового забезпечення референдумів.

Важливе місце у системі референдного права України займає інститут інформаційного забезпечення організації та проведення всеукраїнського референдуму. Цей інститут об'єднує норми конституційного, інформаційного та інших галузей права, що регулюють відносини у галузі інформаційного забезпечення, визначають його поняття, види, функції, форми, порядок здійснення інформаційного забезпечення референдумів, а також визначає конфіденційну інформацію, пов'язану з референдумами та встановлює порядок забезпечення інформаційної безпеки України. Інститут інформаційного забезпечення організації та проведення всеукраїнського референдуму об'єктивізується в Конституції України, законах України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (1991), "Про Центральну виборчу комісію" (1997), "Про інформацію" (1992), "Про зв'язок" (1992), "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні" (1992), "Про телебачення і радіомовлення" (1993), "Про захист інформації в автоматизованих системах" (1994), "Про рекламу" (1996), "Про видавничу справу" (1997), "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" (1997) та ряді інших законів України, а також у підзаконних актах, зокрема постановах Центральної виборчої комісії.

Інформація (лат. іnformatio -роз'яснення, уявлення) - це документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються в суспільстві та державі. Суспільно-правові відносини, пов'язані із збиранням, набуттям, зберіганням, використанням, застосуванням та поширенням інформації, що виникають, змінюються та припиняються на підставі вище згаданих нормативно-правових актів, прийнято вважати інформаційно-правовими відносинами.

Основними принципами інформаційних відносин у суспільстві та державі згідно зі ст. 5 Закону України "Про інформацію" є гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода обміну інформацією; об'єктивність, вірогідність Інформації, її повнота і точність; законність отримання інформації, її використання, пошуку та збереження. Ці принципи покладені і в основу інформаційного забезпечення референдумів в Україні.

Інформаційні відносини, пов'язані з референдумами підлягають класифікації. Так на думку Т. А. Костецької інформаційні відносини у сфері референдумів можна умовно поділити на два блоки:

1) відносини, пов'язані із забезпеченням учасникам референдумів поінформованості (розширення кола об'єктивних знань) з питань референдного законодавства; проблем державотворення, місцевого самоврядування з метою розвитку політико-правової культури громадян, підвищення їх правосвідомості як реальних і потенційних учасників референдного процесу; інформування громадян Центральною виборчою комісією, територіальними (окружними) і дільничними комісіями з референдумів про хід проведення референдумів; здійснення консультативних заходів, спрямованих на усвідомлення учасниками референдумів відповідальності за порушення законодавства про референдуми; видання науково-практичних коментарів до законодавства України про референдуми; видання інформаційно-аналітичних, довідкових, енциклопедичних та науково-популярних матеріалів щодо референдумів в Україні та в іноземних державах; проведення соціологічних опитувань, екзітпулів щодо проведення референдумів та їх результатів;

2) відносини, пов'язані з інформаційним забезпеченням проведення референдумів на всіх їх основних стадіях, а саме: підвищення професійних знань організаторів референдумів з метою забезпечення кваліфікованого здійснення покладених на них повноважень; забезпечення необхідною інформацією учасників агітації під час проведення референдумів тощо¹.

Запропонована класифікація заслуговує на увагу, але правовідносини, пов'язані з інформаційним забезпеченням референдумів, не вичерпуються згаданими групами інформаційних правовідносин. Інформаційне забезпечення референдумів важливе не лише для стадій референдного процесу, пов'язаних із організацією та проведенням референдумів, а й для стадій, пов'язаних із ініціюванням проведення референдумів, їх призначенням та проголошенням, а також зі стадією реалізації рішень референдуму.

То ж важливим є й інформаційне забезпечення громадян України шодо сутності та змісту референдуму й нормативно визначеного порядку його ініціювання, підготовки та проведення. Доволі часто до Центральної виборчої комісії надходять заявки про реєстрацію ініціативних груп, зміст яких свідчить про відсутність у ініціаторів проведення референдуму належних правових знань про предмет, питання референдуму та обмеження щодо питань, які можуть виноситися на референдуми.

Інформаційно-правові відносини повною мірою властиві й суспільним відносинам, що виникають, змінюються та припиняються у зв'язку з ініціюванням, підготовкою та проведенням і реалізацією результатів всеукраїнського та місцевих референдумів. На кожній із стадій організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів здійснюється інформаційне забезпечення референдного процесу, референдумів в цілому.

Видається, що інформаційне забезпечення референдумів - це нормативно впорядкована система цілеспрямованих послідовних дій, пов'язаних з пошуком, зберіганням, переробкою, використанням, розповсюдженням та отриманням відомостей, пов'язаних із ініціюванням, організацією та проведенням референдумів та реалізацією їх результатів.

Результат інформаційного забезпечення референдумів залежить передусім від правового регулювання відповідних відносин. На відміну від регулювання інших виборчих процесів в Україні - виборів народних депутатів України, Президента України та виборних органів місцевого самоврядування, законодавче забезпечення всеукраїнського та місцевих референдумів знаходиться у вкрай незадовільному стані. Як уже зазначалося, інформаційне забезпечення референдумів в Україні здійснюється на підставі Конституції України, Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Закону України "Про інформацію" та інших законів України. Утім базовий закон про референдуми - Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. нині застарів і не відповідає всім потребам сьогодення.

Водночас чинне законодавство про референдуми, поза його недосконалість, визначає основні принципи інформаційного забезпечення всеукраїнського та місцевих референдумів, повноваження Центральної виборчої комісії, комісій з референдуму та інших суб'єктів рефєрендного процесу, порядок здійснення інформаційного забезпечення основних стадій референдумів та захист інформації, пов'язаної з референдумами.

Закон про референдуми встановлює основні принципи інформаційного забезпечення референдної кампанії та порядок їх реалізації. Так, ст. 8 "Демократичні засади підготовки і проведення референдумів" Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" декларує, oо для здійснення агітації за пропозицію про оголошення референдуму, за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону чи рішення громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим рухам,трудовим колективам надається можливість використання засобів інформації, а всі рішення, що стосуються референдуму, а також проекти рішень, що виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації.

На кожній стадії референдного процесу інформаційне забезпечення референдумів має свої особливості. Так ініціювання всеукраїнського та місцевих референдумів передбачає проведення зборів громадян України, що мають право на участь у референдумі. При цьому ст. 16 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачає реєстрацію учасників зборів, складання їх списку із зазначенням прізвищ, імен та по батькові, місця проживання; складання протоколів зборів із зазначенням результатів зборів та точним формулюванням питання, що пропонується винести на референдум. Тобто відбувається первинне напрацювання документально закріпленої інформації.

На стадії ініціювання референдумів важливу роль відіграє інформування учасників зборів громадян, що мають право на участь у референдумі про сутність і зміст референдумів, як пріоритетної форми безпосередньої демократії, про предмет референдумів і питання, що не можуть бути винесені на референдуми, правове регулювання ініціювання референдумів в Україні тощо. Позитивну роль в інформаційному забезпеченні ініціювання референдумів відіграють консультації з боку членів Центральної виборчої комісії, науковців, а також залучення до зібрань представників органів місцевого самоврядування, політичних партій, громадських об'єднань.

Також важливо проінформувати членів ініціативної групи про порядок і строки збирання підписів ініціативними групами, визначені ст. 18 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", а також попередити членів таких ініціативних груп про юридичну відповідальність за порушення порядку збирання підписів. При збиранні підписів необхідно здійснювати інформування населення через засоби масової інформації про питання, що планується винести на референдум, можливі наслідки такого референдуму та про права і обов'язки громадян України, які мають право на участь у референдумі, під час збирання підписів.

Інформаційне забезпечення референдумів набуває особливої важливості під час організації та проведення референдумів. На цій стадії позитивним є досвід Центральної виборчої комісії видавати нормативно-правові акти з питань організації та проведення всеукраїнського референдуму¹, що дають можливість інформувати учасників референдуму про встановлений законодавством порядок організації та проведення всеукраїнського референдуму.

При проведенні місцевих референдумів відповідно до ст. 17 Закону України "Про центральну виборчу комісію" ЦВК здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності комісій з референдумів, а також встановлює форми документації для проведення місцевих референдумів і затверджує положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав і міжнародних організацій на місцевих референдумах.

При утворення дільниць для голосування, комісій з референдуму, складання списків громадян, які мають право брати участь у референдумі, та ознайомлення громадян із цими списками інформаційне забезпечення референдумів здійснюється за двома основними напрямками - інформаційне забезпечення громадян України, які мають право брати участь у референдумі, та інформаційне забезпечення діяльності Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму.

Відповідно до ч. З ст. 32 Конституції України кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не е державною або іншою захищеною законом таємницею. Це нормативне положення поширюється Й на громадян, що мають право на участь у референдумах. Вони, наприклад, можуть знайомитися зі спискам и виборців.

Серед повноважень дільничних комісій з референдуму, зокрема, закріплено обов'язок вивішувати у приміщеннях дільниці текст Закону про референдуми, проекти рішень, що виносяться на референдум тощо (ст. ЗО Закону). Видається, що важливу роль в ознайомленні громадян із сутністю та змістом референдумів і питань, що на них виносяться, відіграє пропагандистська діяльність з боку членів ініціативних груп референдуму, органів місцевого самоврядування, політичних партій, громадських організацій тощо.

На стадії організації та проведення референдумів здійснюється комплексна діяльність всіх суб'єктів референдного процесу щодо зберігання, використання, застосування та поширення інформації, пов'язаної з референдумами, а також захист цієї інформації в частині, що містить конфіденційні відомості від протиправного несанкціонованого доступу.

Під час організації та проведення референдумів здійснюється агітація за проект рішення, що виноситься на референдум, чи проти проекту такого рішення. Агітація не виокремлюється Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми у самостійну стадію референдного процесу, але саме агітація має найбільш вагомий вплив на волю Українського народу та територіальної громади при вирішенні найважливіших проблем суспільного та державного життя.

Агітація (лат. agitatio - приведення в дію, рух, спонукання) є важливою формою інформаційної діяльності під час референдуму, зміст якої полягає в публічному колективному або індивідуальному поширенні письмових чи усних закликів до голосування "за" / "проти" проекту рішення, що виноситься на референдум, з метою впливу на громадян України, які мають право брати участь у референдумі, для переконання їх у поглядах агітаторів і спонукання до відповідного голосування на референдумі.

Серед публічних агітаційних заходів, що прямо визначаються законодавством, є Мітинги, збори, політичні дискусії, публічні, зокрема телевізійні, дебати, прес-конференції, інтерв'ю, відеофільми, публікації та ін. Сприяння проведенню зазначених агітаційних заходів має забезпечуватися на засадах неупередженості, забезпечення рівних можливостей у здійсненні агітаційних заходів під час проведення всеукраїнського та місцевих референдумів.

Слід розрізняти агітаційні матеріали референдумів та політичну рекламу. Агітаційні матеріали референдумів повинні безпосередньо стосуватися агітації "за" чи "проти" проведення референдуму та "за" чи "проти" закону, іншого рішення, що виноситься на всеукраїнський та місцеві референдуми. Пропагування інших політичних поглядів суб'єктів, шо беруть участь у референдній агітації, не передбачено чинним законодавством про референдуми, але нормативні положення про політичну рекламу як форму виборчої агітації містить Закон України "Про вибори народних депутатів України". Цей позитивний досвід закріплення політичної реклами бажано запозичити і в законодавство про референдуми.

У разі поширення недостовірної інформації про референдуми через засоби масової інформації вона має бути спростована в тому самому друкованому виданні, аналогічній радіо- та телепередачі або іншим адекватним способом у порядку встановленому законодавством (ст. 37 Закону України "Про друковані засоби масової інформації", ст. 43 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".

Під Час голосування, підрахунку голосів та визначення результатів референдуму інформація стає способом трансформації волевиявлення кожного окремо взятого громадянина України, що має право участі в референдумі, на волю народу та територіальної громади. На цьому етапі проведення референдумів збір об'єктивної інформації, перевірка її достовірності та створення режиму захищеності цієї інформації є запорукою прийняття легітимного рішення референдуму.

Рішення Центральної виборчої комісії публікуються в центральних і місцевих засобах масової інформації у випадках і в строки, встановлені чинним законодавством. Відповідно до ст. 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" у повідомленні про результати референдуму, що має бути опублікованим не пізніш як на десятий день після проведення референдуму, повинні вказуватися такі дані: загальна кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту закону чи іншого рішення, та кількість громадян, які голосували проти схвалення такого законопроекту чи проекту рішення; кількість недійсних бюлетенів.

Не менш важливим є інформаційне забезпечення стадії реалізації рішень референдумів. Громадяни України, наділені правом голосу на референдумах часто не знають про стан реалізації прийнятих ними ж рішень. Яскравим прикладом такого "інформаційного вакууму" є відсутність офіційної інформації про реалізацію рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., що були визнані Конституційним Судом України конституційними.

Окремі види інформації, що використовується під час організації та проведення референдумів, мають конфіденційний характер і не підлягають поширенню. Зокрема з метою захисту конституційних прав людини, належного використання та зберігання відомостей, що містять конфіденційну інформацію, відповідно до ст. 32 Конституції України ч. ч. 2,3 ст. 30 Закону України "Про інформацію", ст.ст. 11,12 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія видала Постанову № 45 "Про затвердження Переліку відомостей, що містять конфіденційну інформацію, поширення яких забороняється у випадках, не передбачених законом" від 21 травня 1999 р. До таких відомостей Постанова відносить:

1. Інформацію, що стосується особистого життя громадян, у тому числі членів Центральної виборчої комісії та працівників її Секретаріату (особові справи, заяви, скарги тощо), а саме: 1) адреса (місце проживання особи); 2) паспортні дані особи; 3) дата і місце народження; 4) національність; 5) релігійність; 6) стан здоров'я; 7) освіта; 8) сімейний стан.

2. Декларацію про доходи, майновий стан, зобов'язання фінансового характеру особи, форми яких затверджені Міністерством фінансів України.

3. Номери домашніх телефонів.

4. Про наявність судимості.

5. Іншу інформацію конфіденційного характеру, оприлюднення якої не передбачено законодавством.

На сучасному етапі розвитку референдумів в Україні та інших державах світу зростає роль сучасних інформаційних технологій, що сприяють підвищенню ефективності організації та проведення референдумів. Враховуючи здобутки комп'ютерної техніки, програмного забезпечення, телекомунікаційних засобів зв'язку, Центральна виборча комісія створила інформаційно-аналітичну систему "Вибори". її основним завданням було визначено забезпечення на рівні сучасних світових вимог оперативності та достовірності введеної інформації, високої швидкості обробки та передачі даних, надійного збереження та видачі опрацьованої інформації користувачам при проведенні виборів і референдумів в Україні.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України "Про зв'язок" право власності, а також право на технічне обслуговування і експлуатацію мереж телекомунікацій загального користування може належати будь-якій юридичній особі - резиденту України. Таким чином, створено правові гарантії того, що контроль за системами комунікації в Україні не буде здійснюватися іншими державами або суб'єктами-нерезидента-ми.

Стаття 27 Закону України "Про зв'язок" передбачає охорону таємниці інформації, що передається засобами зв'язку, в тому числі і з застосуванням організаційно-технічних заходів. Разом з тим під час проведення виборів Президента України було зафіксовано несанкціонований доступ до серверів Центральної виборчої комісії, що поставило під сумнів надійність захищеності інформації в системі "Вибори". Цей факт є підставою для посилення інформаційної безпеки Центральної виборчої комісії під час проведення референдумів. Із цією метою видається доцільним визначити на законодавчому рівні порядок функціонування інформаційно-аналітичних автоматизованих мереж ЦВК та здійснення заходів по забезпеченню інформаційної безпеки референдної кампанії.

Інформаційна інфраструктура референдумів повинна забезпечувати інформацію або інформаційні ресурси, що обробляються суб'єктами референдумів, від потенційних і реальних дій, що мають своїм наслідком неправомірне заволодіння інформацією, що охороняється, або її умисне чи невмисне пошкодження чи спотворення. Неправомірні дії щодо інформаційного забезпечення референдумів можуть проявлятися в ознайомленні з відомостями, що визначені чинним законодавством як конфіденційні, без пошкодження цієї інформації; модифікації інформації, пов'язаної з організацією та проведенням референдумів у протиправних цілях у формі часткової або повної зміни складу і змісту відомостей; руйнуванні або знищенні інформації, пов'язаної з організацією та проведенням референдумів з метою заподіяння прямої матеріально-технічної шкоди ЦВК і комісіям із референдуму. У такому випадку неправомірні дії щодо інформаційного забезпечення референдумів мають своїм наслідком порушення повноти, достовірності, доступності та конфіденційності інформації, пов'язаної з організацією та проведенням референдумів, що, у свою чергу,

призводить до порушення встановленого чинним законодавством порядку організації та підготовки референдумів. Тобто мова Йде про загрози інформаційній безпеці референдного процесу.

Головним об'єктом загрози для інформаційної інфраструктури, втому числі й системи інформаційного забезпечення референдумів, є суспільні відносини, які складаються з приводу управління і користування об'єктами цієї інфраструктури. А безпосереднім предметом загрози є інформаційні ресурси та інформація, що обробляється в інформаційних мережах, які обслуговують референдний процес. Таким чином, в аспекті безпеки інформаційна структура є певною оболонкою, яка захищає інформацію, що знаходиться всередині її, від негативного впливу зовнішніх факторів¹.

З метою захисту інформаційного забезпечення референдумів в Україні поряд з організаційними, технічними та іншими заходами доцільно створити нормативно-правові гарантії такого захисту, зокрема встановити кримінальну та адміністративну відповідальність за порушення правового порядку інформаційного забезпечення підготовки! проведення референдумів.