Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 4.4. Акти, що приймаються під час референдумів

Інститут правових актів, що приймаються під час референдуму має вагоме значення для системи національного референдного права. Цей інститут об'єднує норми референдного права, що регулюють порядок прийняття та оприлюднення актів, що приймаються під час референдуму, порядок їх дії, внесення змін і доповнень до цих актів та їх скасування. Тобто інститут правових актів, що приймаються під час референдуму, регулює суспільні відносини, пов'язані з юридичним оформленням волевиявлення народу України та територіальних громад й інших рішень, що приймаються уповноваженими суб'єктами референдного права під час проведення референдумів в Україні.

Правові акти (від лат. actus - дія; actum - документ) референдумів - це нормативно оформлена воля народу, органів держави, територіальної громади, органів місцевого самоврядування щодо питання, яке виноситься на референдум, або питань, пов'язаних із організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів, що є обов'язковою для виконання. Правові акти референдумів традиційно ототожнюють із рішеннями всеукраїнського та місцевих референдумів. Дійсно, рішення референдумів, що об'єктивізують волю Українського народу або територіальної громади, є найважливішими, але не єдиними правовими актами референдумів. Акти референдумів, що видаються уповноваженими суб'єктами референдумів, властиві для кожної стадії референдного процесу.

Тобто категорію "акти референдумів" можна розуміти у вузькому та широкому значенні. У вузькому значенні акти референдуму - це нормативне вираження волі Українського народу або територіальної громади в рішеннях всеукраїнського та місцевих референдумів, а в широкому значенні - це система нормативно-правових актів, що видаються суб'єктами референдумів відповідно до їх компетенції і в порядку, визначеному Конституцією та законами України.

Усі правові акти референдумів, або ж акти референдумів у їх широкому розумінні, є важливими джерелами конституційного права, під якими слід розуміти зовнішню форму об'єктивації правомірно діючих формально визначених, встановлених чи санкціонованих Українським народом або державою чи суб'єктами місцевого самоврядування конституційно-правових норм¹.

Для актів референдумів, як джерел права, властиві ті самі загальні та спеціальні юридичні ознаки, що й для джерел конституційного права України в цілому - вони видаються в межах повноважень відповідних суб'єктів правотворчості; мають відповідати нормативним положенням актів, що видані вище стоячими суб'єктами правотворчості; нормативний акт набуває загальнообов'язкової сили, передумовою чого є, як правило, його оприлюднення чи інше передбачене законодавством доведення до відома виконавців тощо.

Водночас актам референдумів властиві й спеціальні ознаки: за своєю сутністю вони виражають насамперед волю Українського народу та територіальних громад або сприяють її вираженню; за змістом акти референдумів мають загальнообов'язковий характер для всіх суб'єктів референдумів; за формою акти референдумів є формально визначеними актами правотворчості; акти референдумів об'єктивізують конституційно-правові норми, а також норми інших публічних галузей права - інформаційного, фінансового тощо; акти референдумів, що видаються або санкціонуються під час Ініціювання, призначення та проголошення, організації та проведення, об'єктивізації рішень референдумів, мають системний характер і утворюють систему актів референдумів.

Правові акти референдумів різноманітні за об'єктами, суб'єктами, способами і засобами, формою правового регулювання, а також юридичною силою, часом і територією дії. За об'єктами акти референдуму поділяються на акти щодо ініціювання, організації і проведення референдумів, об'єктивізації рішень референдумів та їх реалізації; за суб'єктами - акти народу України, територіальної громади, органів державної влади, органів місцевого самоврядування; за способами і засобами - установчі, праворегулюючі, правозастосовні, забороняючі та інші акти; за формою - акти всеукраїнського референдуму, акти місцевих референдумів, у тому числі й акти республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим, акти органів державної влади (закони і постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Центральної виборчої комісії тощо), акти органів місцевого самоврядування (постанови і розпорядження місцевих рад тощо); за юридичною силою - конституційні акти (рішення всеукраїнського референдуму щодо внесення змін до Конституції України); законодавчі акти (закони України про референдуми), підзаконні акти (акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування); за часом дії - постійні (таких переважна більшість) і тимчасові акти; за територією дії-загальнодержавні (акти всеукраїнського референдуму, закони України, постанови Центральної виборчої комісії) і місцеві (акти місцевих референдумів, акти органів місцевого самоврядування) акти.

Для кожної стадії референдного процесу властиві певні акти референдумів, що видаються суб'єктами референдумів у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України. Так, при ініціюванні референдумів до актів референдумів можна віднести акти реєстрації Центральною виборчою комісією ініціативних груп з всеукраїнського референдуму; акти реєстрації ініціативних груп з місцевого референдуму місцевими головами; під час призначення та проголошення референдумів - постанови Верховної Ради України, укази Президента України та рішення відповідних місцевих рад: під час організації та проведення референдумів - постанови Центральної виборчої комісії, рішення комісій з референдуму, а також нормативно-правові акти інших суб'єктів організації та проведення референдумів; під час встановлення результатів референдуму - повідомлення Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму про результати референдуму.

Окрім того на кожній із стадій референдного процесу можуть видаватися інші акти суб'єктів референдного процесу, що за предметом свого правового референдуму відносяться до референдумів і можуть розумітися як акти референдумів у їх широкому розумінні. Це можуть бути акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних і місцевих органів виконавчої влади, Конституційного Суду України, Прокуратури України, Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції України, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі й Автономної Республіки Крим. У широкому розумінні до актів референдумів також можна також віднести і ті акти вищеназваних органів державної влади та місцевого самоврядування, що пов'язані з реалізацією рішень референдумів.

Найбільш важливими актами референдумів ? рішення всеукраїнського та місцевих референдумів, що об'єктивізують волю народу України та територіальної громади щодо вирішення найважливіших суспільно значущих питань. Фактично ці акти референдумів є основною нормативною формою реалізації народного суверенітету та суверенітету територіальної громади.

Після проведення голосування і підрахунку голосів здійснюється встановлення результатів всеукраїнського та місцевих референдумів. Відповідно до ст. 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" результати всеукраїнського референдуму встановлюються і заносяться до протоколу на засіданні Центральної виборчої комісії, а під час проведення місцевого референдуму - до протоколу на засіданні відповідної комісії з референдуму. Після цього протокол з результатами підрахунку голосів або результатами референдуму підписується головою, заступником голови, секретарем і членами відповідної комісії з референдуму.

Відповідна комісія з референдуму може визнати результати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку)голосів порушення Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". При цьому порушення референдного законодавства мають бути грубими або мати масовий характер. Як правило, ці порушення фіксуються членами відповідних комісій та вітчизняними і зарубіжними спостерігачами, а також можуть бути встановлені у судовому порядку.

Проект закону, рішення вважається ухваленим громадянами, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі. При цьому референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування.

Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" визначив не тільки порядок встановлення результатів всеукраїнського та місцевих референдумів, а й порядок їх оприлюднення. Тобто основним актом референдумів є рішення всеукраїнського та місцевих референдумів, що оприлюднюються в установленому законодавством порядку у формі повідомлення. Повідомлення про результати референдумів власне і є юридичним актом Центральної виборчої комісії та відповідних комісій з референдуму, що об'єктивізує рішення референдумів.

Найважливішими для національного законодавства і права в цілому, у силу їх сутності та змісту, юридичної сили, гарантій є рішення

Всеукраїнського референдуму. Ці рішення стосуються найважливіших питань суспільного і державного життя й мають найвищу юридичну силу.

Рішення двох проведених в Україні всеукраїнських референдумів кардинально різняться за своєю сутністю та змістом. Якщо рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. мало ратифікаційних характер шодо вже чинного Акта проголошення незалежності України і оприлюднювалося чинною на той час тимчасовою Центральною комісією з всеукраїнського референдуму, то рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. мало дещо інший характер. Це рішення стосувалося самостійного питання щодо внесення змін до чинної Конституції України; результати всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. підводилися з чотирьох питань; реалізація рішень всеукраїнського референдуму передбачала зміну тексту Конституції України, для чого потрібно було здійснити спеціальну парламентську процедуру щодо приведення Конституції України у відповідність з рішеннями всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Але найголовнішою відмінністю рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. від рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. стало те, що будучи легітимним, це рішення так і не було реалізовано в Україні.

Законодавство визначає спеціальний порядок і форму оприлюднення рішень всеукраїнського референдуму. Згідно з ст. 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною комісією не пізніше як на десятий день після референдуму. У повідомленні вказується: загальна кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту закону, рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість недійсних бюлетенів.

Пункт 11 ст. 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" передбачає, що Центральна виборча комісія підбиває підсумки всеукраїнського референдуму в цілому по Україні та публікує в пресі повідомлення про його проведення. Повідомлення ЦВК про результати всеукраїнського референдуму остаточно визначає зміст рішення референдуму, після чого воля народу трансформується в юридичний акт, що є важливим джерелом національного права.

Додаткового санкціонування з боку будь-яких інших органів державної влади рішення всеукраїнського референдуму не потребують.

Хоча у зарубіжних країнах, де практикуються загальнодержавні консультативні референдуми (Велика Британія, Данія, Франція та ін.), рішення таких референдумів мають визначальний вплив на рішення глави держави або парламенту, які й приймають остаточне рішення з питання, до якого громадяни визначили своє відношення. В Україні ж консультативні референдуми не проводяться.

Відповідно до ч. З, ч. 6 ст. 41 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", ст. 11 та п. п. 11,13 ст. 15 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія на підставі протоколів комісії Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських комісій з всеукраїнського референдуму встановила, що загальна кількість громадян України, включених до списку громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі, - 36629926; кількість громадян України, які одержали бюлетені" - 29728575.

Референдум було визнано таким, що відбувся, оскільки в ньому взяло участь більше половини (вісімдесят одна ціла і п'ятнадцять сотих відсотка) громадян України, внесених у списки для голосування. Його результати були оприлюднені в Повідомленні Центральної виборчої комісії "Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року"'.

Повідомивши результати голосування на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 р. та встановивши кількість громадян України, які голосували за схвалення конкретного питання; кількість громадян України, які голосували проти схвалення конкретного питання; кількість бюлетенів, визнаних недійсними із кожного питання, що виносилося на всеукраїнський референдум, Центральна виборча комісія прийшла до висновку, що більшість громадян України, які голосували проголосували за схвалення всіх питань, що виносилися на всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р.

Повідомлення Центральної виборчої комісії "Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року" було опубліковане в друкованому органі Верховної Ради України "Голос України", а також друкувалося в інших загальнодержавних і місцевих газетах та журналах.

Більш складним за сутністю і змістом є акт всеукраїнського референдуму щодо законопроекту про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум", розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України. Проведення такого всеукраїнського референдуму передбачено ст. 156 Конституції України.

У випадку проведення всеукраїнського референдуму щодо внесення змін до розділів І, III, ХНІ Конституції України акт всеукраїнського характеру має ратифікаційний характер. На всеукраїнському референдумі, що призначається Президентом України відповідно до п. б ст. 106 Конституції України, затверджується проект закону України про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум", розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України, який спочатку подається до Верховної Ради України за ініціативою Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, а потім має бути прийнятим не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Після затвердженні такого законопроекту (на час винесення його на всеукраїнський референдум він уже набуває сили закону України) відповідний акт всеукраїнського референдуму надає найвищої юридичної сили закону України про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України.

Але референдуми є складно прогнозованою формою безпосередньої демократії. Цілком імовірним може бути негативний результат голосування громадян, які мають право участі у референдумі за закон України про внесення змін до розділів І, НІ, XIII Конституції України. У цьому випадку ч. 2 ст. 156 Конституції України передбачає можливість повторного подання до Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до розділів І, НІ, XIII Конституції України з наступним затвердженням цього законопроекту на новому всеукраїнському референдумі. Відповідно позитивні чи негативні результати такого референдуму будуть об'єктивовані в новому акті всеукраїнського референдуму.

Акти всеукраїнського референдуму, обов'язкове проведення якого передбачає ст. 156 Конституції України, об'єктивізуються у відповідному повідомленні Верховної Ради України.

Акти всеукраїнського референдуму, будучи за своєю формою різновидом нормативно-правових актів вищої юридичної сили, мають юридичні ознаки, що визначають їх сутність і зміст, а саме:

1) Акти всеукраїнського референдуму за своїми сутністю та змістом є юридичним вираженням волі народу України із найбільш важливих питань суспільного та державного значення. Ці акти є результатом безпосередньої правотворчої діяльності Українського народу в цілому.

2) Саме шляхом проведення всеукраїнського референдуму народ України має легітимну можливість приймати юридичні акти, що мають найвищу юридичну силу в суспільстві та державі. Акти всеукраїнського референдуму мають таку ж юридичну силу, як і Конституція України, Акт проголошення незалежності України, Декларація про державний суверенітет України. Усі інші нормативно-правові акти мають відповідати нормативним положенням актів всеукраїнського референдуму, а у випадку їх невідповідності актам всеукраїнського референдуму потребують внесення до них відповідних змін і доповнень.

3) Акти всеукраїнського референдуму є актами прямої дії і не потребують опосередкування у формі їх санкціонування. Вони набувають юридичної сили після оприлюднення рішення всеукраїнського референдуму Центральною виборчою комісією, відповідно до процедури, визначеної чинним законодавством про референдуми. При цьому датою прийняття акта вважається дата проведення всеукраїнського референдуму.

4) Акти всеукраїнського референдуму е загальнообов'язковими для виконання всіма суб'єктами правовідносин на всій території України без обмеження у часі. Невиконання або неналежне виконання цих актів тягне за собою юридичну відповідальність*

5) Рішення всеукраїнського референдуму, що знаходять юридичне вираження в його актах можуть бути змінені або скасовані виключно в порядку, визначеному ст. 45 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Зміна або скасування законів, інших рішень, прийнятих референдумом, проводиться також референдумом.

6) Акти всеукраїнського референдуму відіграють ключову системоутворюючу роль по відношенню до системи актів, що приймаються на референдумах.

Схожими з актами всеукраїнського референдуму є акти місцевих референдумів, що об'єктивізують волю територіальної громади щодо найважливіших проблем місцевого самоврядування. Акти місцевих референдумів мають аналогічний із всеукраїнським референдумом порядок ухвалення результатів референдуму, їх оприлюднення та внесення змін до цих рішень або їх скасування.

Відмінними від актів всеукраїнського референдуму є акти місцевих референдумів, в тому числі й акти республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим у частині, що стосується проведення нового місцевого референдуму з питань, що вже виносилися на місцевий референдум (не раніше ніж через один рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань); оприлюднення результатів місцевого референдуму (повідомляються відповідною комісією з референдуму і оприлюднюються в місцевих ЗМІ) тощо.