Цивільне право - Майданик P.A. - 5. Цивільні і публічні правовідносини

Розмежування приватних і публічних правовідносин має визначальне значення для розуміння українського права; воно важливе як для визначення судової юрисдикції, так і для правильної оцінки дій та наслідків дій органів публічної влади: якщо діяльність публічного органу підлягає кваліфікації як приватноправова - застосовуються норми ЦК України або акти відповідної галузі приватного права; якщо, навпаки, така діяльність визнається публічно-правовою - згідно загальноприйнятих правил піддягає застосуванню Кодекс Адміністративного судочинства (КАС) України, інші акти публічного законодавства.

Правильна кваліфікація приватних та публічних відносин значною мірою залежить від застосування адекватних критеріїв відмежування цих двох груп правовідносин.

В сучасній вітчизняній судовій практиці вирішення спорів в порядку адміністративної юрисдикції звертається увага на такі основні ознаки публічно-правових відносин: 1) обов'язкова участь у цих відносинах суб'єкта, наділеного публічно-владними повноваженнями; 2) імперативність публічно-правових відносин; 3) підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб'єкту владних повноважень; 4) домінування публічно-правового інтересу в цих відносинах69.

В публічно-правових відносинах обов'язкову участь бере орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, інший носій публічної компетенції, які вступають з іншими суб'єктами у відносини, що характеризуються ознакою "влади-підпорядкування".

Суб'єкт владних повноважень має бути законодавчо уповноважений управляти поведінкою інших (іншого) суб'єктів, а ці суб'єкти зобов'язані виконувати вимоги і приписи такого владного суб'єкта.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. З КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова або службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

При цьому використання суб'єктом владних повноважень приватноправових форм організації (наприклад, організаційно-правової форми господарського товариства) тягне за собою - незалежно від положень публічного права - застосування відповідних норм приватного права без будь-яких змін або обмежень, за винятком лише тих випадків, коли приватноправовий інститут спеціально передбачає особливе регулювання публічного права.

Відповідно до вимог КАС України, владні управлінські функції повинні реалізовуватися відповідачем виключно на підставі законодавства і саме в конкретних правовідносинах за участі позивачів. Таким чином, факт наділення відповідача окремими управлінськими функціями (в окремих сферах) не означає, що всі правовідносини з участі відповідача мають публічно-правовий характер.

Відповідно, необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, причому ці функції повинні здійснюватися саме в тих правовідносинах, з яких виник спір.

Іншою ознакою публічно-правових відносин є їх імперативність, яка виявляється в тому, що можливість виникнення і реалізації прав та обов'язків осіб у цих правовідносинах, а також виконання владних повноважень суб'єктом владних повноважень і порядок прийняття ним рішень чітко регламентовані законом і здійснюються способом та у випадках, передбачених відповідними нормативно-правовими актами.

Тому якщо імперативність як ознака публічно-правових відносин не знаходить свого прояву в спірних відносинах, вітчизняна судова практика кваліфікує правовідносини за участю суб'єкта владних повноважень як приватно-правові.

Для розмежування публічно-правових і цивільно-правових відносин використовуються критерії юридичної рівності учасників відносин. Юридична рівність між учасниками відносин відсутня у випадку підпорядкованості одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб'єкту владних повноважень та домінування публічно-правового інтересу в цих відносинах.

Публічно-правова підпорядкованість передбачає владне управління законодавчо уповноваженим суб'єктом поведінкою інших (іншого) суб'єктів, а ці суб'єкти зобов'язані виконувати вимоги і приписи такого владного суб'єкта.

Поки носій публічної компетенції діє в межах своїх повноважень як орган влади чи місцевого самоврядування, в тому числі і вступає в майнові відносини, на такі відносини цивільне законодавство не поширюється. Дії органу публічної влади поза межами своєї компетенції не створюють відносин, що ґрунтуються на владному підпорядкуванні однієї сторони іншій.

Тому майновими відносинами, що ґрунтуються на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, вважаються лише ті відносини, в яких носій публічної компетенції діє в межах своїх повноважень і в яких підпорядкована юридична чи фізична особа зобов'язана виконувати вказівки органу публічної влади.

Діючи за межами цих повноважень, такий орган створює деліктне зобов'язання, тобто вступає в приватно-правові майнові відносини.

Якщо орган публічної влади, виходячи за межі своїх повноважень, порушує майнові або інші права фізичної чи юридичної особи, із факту такого порушення виникають не публічно-правові, а приватно-правові відносини, на які поширюється чинність актів цивільного законодавства. Навіть підпорядкована органу влади чи місцевого самоврядування юридична особа (унітарне державне чи комунальне підприємство) у відповідних випадках одержує право вимагати в судовому порядку визнання недійсним акта, що не відповідає компетенції органу, який його видав, чи іншим вимогам законодавства. Лише в окремих випадках нормами публічного права регулюються відносини з приводу порушення органом виконавчої влади або місцевого самоврядування прав підпорядкованої юридичної особи.

Цивільно-правовий характер носять відносини щодо відшкодування у випадках, передбачених законом, завданих юридичній особі збитків в результаті виконання нею вказівок органів державної влади, органів влади АРК і місцевого самоврядування та їх посадових осіб, якими порушені права юридичної особи, а також внаслідок неналежного здійснення такими органами або їх службовими особами своїх обов'язків щодо юридичної особи. Зазначені відносини регулюються нормами цивільного законодавства (ст. 21, 1173,1174 ЦК; ч. З ст. 147 ГК).

З огляду на цивільно-правовий характер таких відносин (у частині, що виходить за межі обов'язку юридичної особи публічного права підпорядковуватися органу публічної влади) зазначені юридичні особи можуть захищати свої цивільні права способами, передбаченими законами для захисту цивільних прав. Викладене стосується і фізичних осіб, що випливає з норми ст. 56 Конституції України70.