Цивільне право - Майданик P.A. - 2. Тенденції кодифікації в праві України

В ієрархії нормативно-правових актів кодекс посідає місце особливого закону, який має перевагу над звичайними законами. Тому норми, наприклад, Цивільного кодексу повинні бути вищими, ніж норми звичайного цивільно-правового закону.

Кодекси доцільно будувати за галузевим принципом, і вони мають містити всі або загальні норми з широкого кола питань певної галузі права. Нормотворча практика сформувала використання фактично двох видів кодексів - базових і комплексних кодифікованих актів. У повному розумінні кодексами слід вважати базові кодекси, які є актами кодифікації відповідної галузі права в цілому і поширюються на всі види відносин певної галузі. В цьому випадку йдеться про Цивільний, Кримінальний, процесуальні, інші кодекси, які оформлюють так звані основні або базові галузі права. Другу групу становлять кодекси, які умовно можна назвати спеціалізованими кодексами, оскільки їх дія поширюється на певну частину галузевих правовідносин - інститут чи підгалузь права (Кодекс торговельного мореплавства, Сімейний кодекс) або на частину кількох базових галузей права (Земельний, Господарський, Повітряний тощо кодекси). Зазначені спеціалізовані кодекси співвідносяться з базовими кодексами зазвичай як акти спеціального законодавства, якщо інше не випливає із змісту відповідних норм базового і спеціалізованого кодексів.

В будь-якому випадку, в разі потреби, окремі деталі кодексів обох видів можуть розвиватися, конкретизуватися та уточнюватися більш спеціальними законодавчими і підзаконними актами.

У сфері регулювання певних галузевих відносин (тобто однорідних відносин, що охоплюються відповідною галуззю права) не повинно бути кілька базових кодексів. Так, у сфері регулювання цивільних (тобто особистих немайнових і майнових відносин, заснованих на юридичній рівності сторін) кодекс може бути один. Цивільний кодекс, який виконує функцію галузевого об'єднання основних положень. Всі інші законодавчі акти є спеціальними і регулюють більш вузьке коло питань згідно із загальними нормами Цивільного кодексу. Тому в цілому є необгрунтованим і викликає негативну оцінку прийняття у вигляді кодексів законодавчих актів, які регулюють вузьке коло правовідносин (майнові правовідносини у сфері використання одного з видів об'єктів цивільних прав, наприклад землі, водних об'єктів, лісових ресурсів) або регулюють певну діяльність за суб'єктним складом (Кодекс торгового мореплавства, Господарський і Повітряний кодекси) чи носять вузько відомчий характер (які регулюють правовідносини, пов'язані з діяльністю певного відомства, наприклад Митний кодекс). Ця тенденція підтверджується розробкою в сучасних умовах таких кодексів, як екологічний, трудовий тощо.

При продовженні такої негативної практики втрачається сенс виділення кодексів як окремого рівня нормативних актів, оскільки не дотримується визначальний галузевий критерій виділення кодексів із загальної маси законодавчих актів.

У цьому зв'язку додаткової актуальності набуває питання нормативного закріплення більш високого рівня базових кодексів в ієрархії нормативних правових актів.

У сучасних умовах невиправданого розширення кількості кодексів, які нерідко неузгоджені за предметом свого регулювання, додаткової актуальності набувають питання визначення оптимального кола кодексів, які мають самостійні, неконфліктуючі між собою методології (предмети і методи регулювання).

У сучасній літературі обґрунтовуються різні підходи до вирішення цього питання.

Заслуговує на увагу обґрунтований в доктрині підхід, що ґрунтується на ідеї підготовки конститутивних законодавчих актів за рахунок розширення кола кодексів у сфері публічного права і визначення таких одинадцяти базових кодексів: виборчого, парламентського, муніципального, регіонального, адміністративного, судового, громадянського, цивільного, кримінального, адміністративно-процесуального, кримінально-процесуального; і також прийняття двох законів: "Про Президента України" та "Про Конституційний Суд України". Щодо цих одинадцяти кодексів і двох законів пропонується в Конституції передбачити особливий порядок внесення змін до них з метою захисту від непродуманого спотворення".

Особливу увагу привертає пропозиція кодифікувати групу відносин, які традиційно були предметом звичайних законів у сфері публічного права, зокрема, йдеться про виборчий, парламентський, муніципальний, регіональний, громадянський кодекси.

Так, пропонується предметом виборчого кодексу визначити відносини зі створення, організації та діяльності політичних партій, процедури проведення виборів і референдумів. Парламентський кодекс має врегулювати організацію та процедури діяльності парламенту та всіх його органів і структур. Муніципальний кодекс має врегулювати адміністративно-територіальний устрій громад, організацію органів місцевого самоврядування в громадах і районах, їх повноваження, фінанси місцевого самоврядування. Регіональний кодекс - має врегулювати організацію та повноваження органів регіонального самоврядування (регіони повинні бути визначені в першому розділі Конституції), засади й механізми державної регіональної політики. Адміністративний кодекс - врегулювати організацію та повноваження органів виконавчої влади (Кабінет Міністрів, міністерства, урядові органи, місцеві адміністрації), адміністративно-територіальний, устрій районного рівня, державну службу, державні фінанси. Громадянський кодекс - має кодифікувати норми в основному матеріального права щодо реалізації прав людини (громадянських, національних, релігійних, економічних, соціальних, культурних, екологічних - усього, що можна кодифікувати) (І. Коліушко).

Такий підхід потребує уточнення і доопрацювання в частині співвідношення і розмежування предметів регулювання низки запропонованих кодексів, в першу чергу в сфері публічного права - Регіонального, Муніципального, Адміністративного та Громадянського кодексів. Значна частина відносин, які пропонується віднести до предмета зазначених кодексів, нині регулюється актами комплексного законодавства, які не завжди можливо і доцільно групувати в окремому кодексі, принаймні серед запропонованого кола кодифікованих актів.

У зв'язку з цим більш привабливим видається підхід, що ґрунтується на ідеї створення системоформуючого блоку національного законодавства, який включає в себе Конституцію як Основний Закон держави і кодекси з шести галузей права, які формують основу системи національного права в цілому (В. П. Мозолін).

До них включаються норми цивільного, адміністративного, трудового, податкового, кримінального і процесуального права (в широкому його розумінні).

В основу поділу єдиної системи національного права на зазначені гілки покладено ідею про фактичне формування кожної із зазначених гілок права з прийняттям власного (Цивільного, Кримінального тощо) кодексу, зміст і види яких визначаються з урахуванням традицій континентального права і, зокрема, підвищеної ролі кодифікованого акта в системі законодавства.

Базові кодекси повинні містити основоположні норми законодавства відповідної гілки права, що визначають шляхи розвитку галузевого і комплексного законодавства в окремих сферах життя суспільства на тривалий період часу.

При цьому правові норми гілок права повинні використовуватися як вихідна база комплексного законодавства, яке застосовується в економіці, в будь-яких інших сферах суспільних відносин.

Такий підхід заслуговує на підтримку, оскільки дає можливість ефективно вирішувати одну з важливих вад сучасної системи права, яка полягає як у відсутності ефективних критеріїв розмежування окремих законів, що входять до складу системоформуючого законодавства, так і в наявності правових колізій їх норм з положеннями актів спеціального, комплексного законодавства.

Система вітчизняного права повинна характеризуватися чіткими критеріями сфери дії і відмежуванням від суміжних сфер (галузей) права, визначених базовими кодексами відповідної сфери права, що дасть можливість враховувати тенденції розвитку відповідних сфер суспільних відносин за допомогою норм, здатних створювати міжгалузеві зв'язки з публічно-правовими нормами в складі комплексних законодавчих актів.

З огляду на це більш виправданим видається підхід, який ґрунтується на ідеї поділу системи права на сфери (гілки, галузі) права, що формуються прийняттям власного базового кодексу, чим зменшується ризик правових колізій внаслідок існування кількох кодексів з однаковим предметом регулювання.

За певних умов можна допустити, як виняток, можливість використання на певний час та за відсутності статусу конституційного закону кодексів, які діють в межах певної однієї чи кількох сфер (гілок) права, апробованих тривалою практикою і традиціями правозастосування (наприклад, Кодекс торговельного мореплавства, Повітряний, Водний кодекси тощо).

При цьому заслуговує підтримки ідея визнання базових кодексів конституційними законами і створення для зазначених кодексів особливого правового статусу серед рівних за юридичною силою законів шляхом нормативного закріплення і дотримання положення про необхідність відповідності норм базової гілки (сфери, галузі) права, які містяться в інших законах, відповідному базовому кодексу. Норми відповідної сфери гілки (сфери, галузі) права, які містяться у вітчизняному законодавстві і суперечать нормам базового кодексу (цивільного, адміністративного, кримінального тощо), можуть застосовуватися лише після внесення до зазначеного кодексу відповідних змін.

Реалізація такого підходу дає можливість визначити обмежений перелік з дев'яти базових кодексів: Цивільний, Адміністративний, Податковий, Бюджетний, Кримінальний, Кодекс адміністративного судочинства, Цивільний процесуальний, Господарський процесуальний, Кримінально-процесуальний.

В разі якщо не буде нормативно закріплено закритий перелік кодексів, створюється небезпека невпинного зростання переліку таких кодексів.

Не вирішує цю проблему по суті закріплення надмірно великого кола кодексів, що фактично прирівнює кодекси галузей права з кодексами галузей законодавства як один вид кодифікаційних актів.