Цивільне право України - Дзера О.В. - Глава 24. Участь держави, автономної республіки крим, територіальних громад у цивільних правовідносинах

1. Загальні положення щодо участі держави у цивільних правовідносинах

У науці цивільного права питання про правове становище держави становить важливу частину вчення про учасників (суб'єктів) цивільно-правових відносин та завжди викликало велику зацікавленість серед цивілістів. Цей інтерес обумовлювався тими особливостями, які іманентно притаманні державі як суб'єкту права взагалі, і які, відповідно, істотним чином відрізняють державу від інших учасників цивільних правовідносин. Головною такою особливістю є суверенітет (ст. 2 Конституції України), що є не тільки конститутивною ознакою держави у публічному праві, а й основною відправною засадою для визначення цивільної правосуб'єктності держави.

Як відомо, держава є багаторівневим утворенням, до складу якого входить як сама держава Україна, так і Автономна Республіка Крим та територіальні громади (муніципальні утворення) села, селища, міста. Водночас, незважаючи на те, що вказані публічно-правові утворення є рівноправними учасниками цивільних правовідносин у силу ч. 2 ст. 2 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 р. № 435-IV, всі вони мають різну правосуб'єктність, яка повинна, безумовно, враховуватися при визначенні меж їх участі у цивільних правовідносинах.

За своєю юридичною конструкцією такі публічно-правові утворення як держава, Автономна Республіка Крим та муніципальні утворення мають більшу схожість з юридичною особою, ніж з фізичною, оскільки вони являють собою штучний суб'єкт, не наділений якостями людини (фізичної особи) як природного суб'єкта права. У зв'язку з цим публічно-правові утворення не можуть безпосередньо формулювати свою волю, відчувати провину внаслідок того, що вони не наділені інтелектом, психікою, фізичним тілом тощо.

Правовий статус держави визначається спеціальною функцією, що обумовлена її участю у політичній системі суспільства, в якій держава виступає як політична організація, як суб'єкт політичних відносин, а також, одночасно, як спосіб організації влади. Тому саме в цій функціональній якості держава має більшу схожість з муніципальним утворенням, котре також є суб'єктом політичної системи і способом організації, але вже на місцевому рівні. Однак у межах політичної системи правовий статус держави та муніципального утворення суттєво різняться, враховуючи те, що через муніципальні утворення реалізується місцеве самоврядування, яке посідає проміжну позицію між громадянином та державою.

Досліджуючи спільні ознаки публічно-правових утворень та юридичної особи як штучних суб'єктів права, вбачаємо за можливе погодитися з тим, що публічно-правові утворення, за загальним правилом, не наділені загальною (універсальною) правоздатністю, оскільки нею наділені природні суб'єкти права - фізичні особи. Водночас публічно-правове утворення може наділити загальною правосуб'єктністю штучного суб'єкта (тобто себе або інших суб'єктів права - юридичних осіб).

Публічно-правові утворення хоч і не є особами у розумінні ч. 1 ст. 2 ЦК України, проте є учасниками цивільних відносин. Зазначений висновок убачається можливим зробити виходячи з тлумачення ч. 2 ст. 2 ЦК від 16 січня 2003 р. № 435-ІУ, в якій вказано про те, що учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права. При цьому термін "особи", який у ч. 1 ст. 2 ЦК визначено щодо фізичних та юридичних осіб, не має застосовуватися до держави Україна, Автономної Республіки Крим, територіальних громад, іноземних держав та інших суб'єктів публічного права, котрі є учасниками цивільних відносин1.

Необхідність участі публічно-правового утворення у цивільних відносинах обумовлена тим, що держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади для досягнення мети (завдань), яка стоїть перед ними, безумовно потребують визнання можливості брати участь у майнових відносинах. З огляду на це вказані учасники повинні бути наділені якостями, котрі, з одного боку, дозволять їм брати участь у цивільних правовідносинах, тобто бути учасниками цивільних відносин (мати правосуб'єктність). З іншого боку, ці самі якості повинні визначатися з урахуванням особливого статусу публічно-правових утворень, наділених публічною владою, що можуть самостійно визначати правопорядок, у тому числі межі власної участі у цивільних відносинах. Крім того, повною мірою повинні бути враховані права та інтереси інших суб'єктів цивільних правовідносин як юридично рівних учасників, що знаходяться між собою у приватноправових, а не у публічно-правових відносинах.

Беручи участь у приватноправових відносинах публічно-правові утворення, за загальним правилом, не можуть використовувати свої публічно-владні повноваження як з метою зміни у власних інтересах приватноправових норм, так і впливу на волю інших учасників, оскільки це може призвести до порушення засад цивільно-правового (майнового) обігу. У зв'язку з цим держава та інші публічно-правові утворення мають виступати у цивільних правовідносинах на рівних засадах поряд з іншими учасниками і не можуть, крім встановлених законом випадків, використовувати свої публічно-владні повноваження щодо інших учасників цивільних правовідносин. За порушення встановлених цивільних обов'язків до публічно-правових утворень можуть бути застосовані у судовому порядку звичайні засоби відповідальності, оскільки у внутрішньодержавних цивільних правовідносинах публічно-правові утворення позбавлені судового імунітету.

Розглядаючи питання участі публічно-правових утворень у цивільних відносинах Д. В. Пятков зазначав, що держава добровільно в силу закону обмежує свої владні повноваження в момент вступу в цивільні правовідносини, при цьому зберігаючи усі ознаки владних повноважень за межами цивільних правовідносин1. У свою чергу, В. П. Звеков підкреслював, що особливі якості .правосуб'єктності держави, які випливають з поєднання в одній структурі як політичної організації, яка наділена владними прерогативами, так і суб'єкта господарювання, не повинні змінювати природу врегульованих цивільним правом відносин.

Таким чином, убачається можливим говорити про те, що публічно-правові утворення, беручи участь у приватноправових відносинах на рівних засадах поряд з іншими учасниками таких відносин (статті І, 2 ЦК), не втрачають своїх владних повноважень, залишаються одночасно носіями двох видів правосуб'єктності: адміністративної (публічної) та цивільно-правової (приватної).

Слід зазначити, що позиції вчених щодо участі держави у приватноправових відносинах постійно змінювались і розвивалися разом з розвитком законодавства в цілому. Тому для більш глибокого розгляду цього питання спробуємо звернутися до історії.

Так, відомий дослідник римського права І. Б. Новицький розглядаючи питання щодо співставлення правого статусу держави та юридичної особи, вказував на те, що римські юристи не розробили поняття юридичної особи, а лише обмежилися визнанням факту приналежності прав різним організаціям, порівнюючи їх із фізичними особами. Теорія і практика римського права, розглядаючи суб'єктів римського права, розрізняла республіканську та імператорську скарбницю, муніципії, різні об'єднання осіб однієї професії та благодійні установи3.

Відомий дослідник римського права М. С. Суворов зазначав, що поняття юридичної особи як суб'єкта цивільних прав, розвивалося на початковому етапі щодо муніципій, а в подальшому було перенесене на корпорації, і, врешті-решт, на державу. Римська держава мала земельну власність, що була відособлена від власності громадян, державну скарбницю, рабів, могла вступати у юридичні відносини зі своїми громадянами (укладала орендні договори, договори займу, договори купівлі-продажу, дарування, поруки, а також могла виступати спадкоємцем). Саме Римська держава в сфері приватних майнових відносин в імператорську епоху отримала назву "фіска".

К. Неволін в "Історії Російських цивільних законів" вказував на те, що після встановлення монархічного правління між слов'янськими племенами та території теперішньої Росії майно, що відповідає теперішньому державному, іменувалося княжим, царським. Потім з'явилася назва "казенного майна", яка стала застосовуватися у XVIII ст., а у 1893 р. виник особливий вид дворового майна, що становило особисту власність осіб імператорського дому. Аналізуючи дореволюційне законодавство Д. І. Мейєр зазначав, що держава, потребуючи задоволення багатьох потреб, наділяється майновими правами, набуваючи таким чином статусу суб'єкта цивільного права, і у зв'язку з цим називається "казна". Казна, як і будь-яка юридична особа, діє через представників. Найближчим і верховним представником казни є цар.

Деякі вчені, розглядаючи державу у приватноправових відносинах як казну, вказували на те, що казна повинна бути привілейованим суб'єктом. Так, Д. І. Мейєр, пов'язуючи діяльність казни з реалізацією суспільного інтересу, вбачав таку привілейованість у необхідності надання їй переважних прав порівняно з окремими громадянами, оскільки кожний окремий громадянин повинен жертвувати особистими інтересами для загального блага. Інші дослідники, навпаки, виступали за те, щоб казна підпорядковувалася загальним нормам цивільного права і для неї не робилося жодних виключень4.

У дореволюційний період у російській державі казна визнавалася суб'єктом права, що діяв на тих самих засадах, що й інші юридичні особи, з урахуванням наступних особливостей:

а) у цивільному обороті казна виступала від імені держави, а правочини забезпечувалися примусовою силою держави;

б) казна діє як загальний суб'єкт цивільно-правових відносин, але у певних випадках держава може встановлювати для неї певні привілеї, яких не мають інші суб'єкти майнових відносин;

в) до складу казни входило майно з різним правовим режимом: майно, що призначене для безпосереднього досягнення державних цілей, майно, що було засобом одержання доходу на користь казни;

г) казна (майно, що її складає) у державі є явищем єдиним і неподільним, але у цивільно-правовому обороті казну представляють різні уповноважені особи, які діють від імені казни;

ґ) діяльність казни, крім критерію отримання майнових вигод, підпорядковується критерію забезпечення державних інтересів5.

Представник радянської школи права А. В. Венедиктов, розглядаючи правову природу казни, вказував на те, що термін "казна" охоплює: 1) поняття держави як безпосереднього учасника цивільного обороту; 2) поняття держави як власника усіх коштів, що проходять через бюджет; 3) поняття сукупності коштів у грошовій тау речовій формі1. У свою чергу, Д. М. Гєнкін вважав, що поняття "казна" вживається у значенні об'єкта цивільних прав, тобто у значенні майна, яке перебуває у віданні самої держави, у тому числі грошових коштів2.

У радянський період, коли всі засоби виробництва (за виключенням майна громадян, кооперативів і благодійних організацій) були оголошені об'єктом державної соціалістичної власності, а держава - єдиним власником державного майна, існувало також кілька підходів щодо правового становища держави. Серед них найпоширенішою була концепція, згідно з якою Радянська держава була єдиним власником усього державного майна, у якому б управлінні воно не знаходилось3. Деякі юристи все ж таки допускали можливість існування самостійного суб'єкта права у вигляді союзної республіки СРСР або одночасно двох суб'єктів права - СРСР та союзної республіки5. Крім того, у радянський період певний час поширеною була також думка про те, що тільки одна держава - Союз PCP (а не союзні та автономні республіки) є суб'єктом права державної соціалістичної власності6.

За часів радянської влади на ранній стадії розвитку цивілістичної науки поширеною була точка зору про те, що держава при здійсненні своєї господарської діяльності взагалі не є суб'єктом цивільного права. До представників, які, зокрема, розробляли зазначену концепцію, належали прихильники теорії господарського права. Так, на думку П. І. Стучки, радянська держава не є і не може бути суб'єктом цивільного права, оскільки держава є суб'єктом адміністративно-господарських майнових відносин. Висуваючи що концепцію науковці, як правило, цитували французького юриста Бертелемі та інших авторів, які у своїх працях вказували на те, що поняття юридичної особи може бути застосоване до держави виключно у сфері майнових відносин, та заперечували будь-яку можливість застосування поняття юридичної особи до держави та її органів як до носіїв публічної влади.

У свою чергу, А. В. Венедіктов зауважував, що юридичною особою є виключно державний орган, а не радянська держава, тим самим вказуючи не неможливість визнання держави як суб'єкта права. При цьому вчений зазначав, що у внутрішньому державному обороті, за загальним правилом, виступають держ-розрахункові та бюджетні державні органи, що наділені правами юридичної, особи і лише як виняток - радянська держава у вигляді скарбниці (фіска), яка представлена Міністерством фінансів СРСР або фінансовими органами радянських автономних міських рад.

Деякі вчені радянського періоду визнавали державу не тільки суб'єктом цивільного права, а й юридичною особою. Так, наприклад, відомий цивіліст С. М. Братусь стверджував, що держава не може бути зведена до простої сукупності її органів, і за наявності певних умов держава може розглядатися законом як безпосередній суб'єкт цивільних правовідносин, тобто як юридична особа. Пізніше С. М. Братусь змінив свою думку і в підручнику "Суб'єкти цивільного права" (1950) виклав іншу точку зору, за якою держава є не юридичною особою, а особливим суб'єктом цивільного права.

У подальшому С. М. Братуся підтримав і О. О Пушкін, який також притримувався тієї точки зору, що держава є не юридичною особою чи казною, а особливим суб'єктом права. На думку Р. В. Шенгелія, у цивільних правовідносинах держава є уособленням суспільно-політичної організації та носія влади. Саме це і визначає особливе правове положення держави як суб'єкта цивільного права. У зв'язку із цим радянська держава є особливим суб'єктом цивільного права, який необхідно відрізняти від інших суб'єктів цивільного права, у тому числі окремих організацій, що визнаються юридичними особами.

Розглядаючи правовий статус держави у цивільному праві M. І. Брагінський у 1981 р. зазначав, що радянська соціалістична держава є системою суб'єктів цивільного права. При цьому до таких суб'єктів належить не тільки Союз PCP як самостійна суверенна держава, а й його суверенні республіки, а також державні утворення: автономні республіки, автономні області, адміністративно-територіальні одиниці (області, міста, райони, села)5. Вказані учасники можуть розглядатися суб'єктами власності не як самостійні одиниці, а лише як члени Союзу PCP6. Водночас слід зазначити, що ні Цивільний кодекс Української PCP 1922 p., ні Основи цивільного законодавства Союзу PCP і союзних республік, ні Цивільний кодекс Української PCP 1963 р. до прийняття Основ цивільного законодавства Союзу PCP і республік 1991 р. не містили у собі положень щодо цивільної правосуб'єктності держави, що звичайно певним чином вплинуло на невизнання значною кількістю радянських юристів у своїх працях держави як суб'єкта цивільних відносин.

У той самий час знаходились і такі, які все ж розглядали Радянську державу як суб'єкт цивільного права. Так, на думку Ю. Г. Басіна, незважаючи на те, що Радянську державу розглядали як суб'єкт цивільного права, хоч і незвичайного, вона рідко виступала від свого імені в цивільних правовідносинах, і законодавство, що діяло у той період, не визначало чіткого статусу держави як безпосереднього учасника цивільно-правових відносин, за виключенням випадків укладення зовнішньоекономічних угод, переходу у власність держави деяких видів майна (вимороченого, скарбів, за заповітом), відшкодування шкоди, спричиненої громадянам незаконними діями державних органів1.

Не секрет, що держава як учасник цивільних правовідносин наділена як політичними, так і господарськими правомочностями, незалежно від того, чи вступає вона у цивільні правовідносини, чи ні. Саме тому, на думку П. П. Віткявічюса, єдність політичної влади і цивільної правосуб'єктності не позбавляє державу ознак суверена. У той самий час, для того щоб стати повноцінним учасником цивільних правовідносин, держава повинна реалізувати свою правосуб'єктність, що є можливим за настання лише певних юридичних фактів.

Основними елементами цивільної правосуб'єктності держави є правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Таким чином, у силу існуючої правоздатності держава має можливість набувати права та нести обов'язки. Правоздатністю визначається також і те, які саме права та обов'язки може мати держава. Водночас характер правоздатності держави суттєво відрізняється від правоздатності як фізичної, так і юридичної особи. Слід зазначити, що в теорії права існують різні позиції щодо правоздатності держави. Так, одні вчені вважають, що держава наділена загальною (універсальною) правоздатністю, у зв'язку з чим може мати будь-які права. Наприклад, М. І. Брагінський та В. В. Вітрянський зазначають про те, що Російська Федерація, суб'єкти Федерації та муніципальні утворення наділені загальною правоздатністю, а отже, мають право, в принципі, укладати будь-які цивільно-правові договори, крім випадків, якщо інше не визначено законом.

Інші цивілісти визначають правоздатність держави як спеціальну. Наприклад Є. А. Суханов зазначає, що правоздатність держави у цілому носить спеціальний, а не загальний (універсальний) характер, в силу чого публічно-правові утворення можуть мати лише ті цивільні права і обов'язки, котрі відповідають їх діяльності і публічним інтересам4. У науці також висловлена думка про те, що правоздатність держави не є загальною або спеціальною. Так, зокрема О. О. Іванов характеризує правосуб'єктність держави як цільову, вказуючи на те, що правоздатність держави випливає з функції носія публічної влади, котру в інтересах усього суспільства виконує держава3. Що стосується дієздатності, то вона навпаки надає державі можливість вчиняти через свої органи дії з набуття цивільних прав і покладення у зв'язку цим на себе відповідних обов'язків.

Вказана конструкція правосуб'єктності держави може бути застосована і до інших учасників цивільного права, однак, на відміну від них, цивільна правосуб'єктність держави головним чином характеризується наявністю у держави політичної влади як суверена. Саме тому цивільну правосуб'єктність держави необхідно розглядати в тісному зв'язку з її політичною діяльністю, оскільки вона в більшості випадків використовується державою для здійснення своїх владних функцій. З огляду на це цивільна правосуб'єктність держави реалізується на підставі заходів, що характерні як для норм цивільного (приватного) права, так і для норм публічного права.

При розгляді правосуб'єктності держави слід також приділити увагу компетенції. За загальним правилом, компетенція розглядається як сукупність повноважень держави у тих чи інших сферах суспільного життя. Компетенція держави в основному закріплена у її Конституції, законах та інших нормативно-правових актах, і використовується державою у будь-яких правовідносинах, у тому числі й тих, де владні повноваження держави взагалі не фігурують. Отже, компетенція держави та її владні повноваження є різними правовими категоріями. А оскільки компетенція охоплює можливість здійснення як владних повноважень, так і повноважень невладного характеру, то, з огляду на це, вбачається, що владні повноваження, які входять до складу компетенції держави, надають такий само владний характер участі держави у цивільних правовідносинах.

Беручи до уваги вищевикладене можна зробити висновок про те, що правосуб'єктність держави є особливою, яка складається з таких елементів як цивільно-правова правосуб'єктність (правоздатність, дієздатність, деліктоздатність) та адміністративно-правова правосуб'єктність (компетенція). При цьому, на нашу думку, віднесення до змісту правосуб'єктності держави елементів влади та підпорядкування не повинно у будь-якому разі ставити під сумнів питання щодо цивільно-правового характеру правосуб'єктності держави, оскільки, вступаючи у приватні правовідносини, держава не повинна використовувати свої владні повноваження.

З іншого боку, в юридичній літературі також зустрічаються й інші думки з цього приводу. Так, зокрема, на думку О. О. Пушкіна, твердження про те, що держава в цивільних правовідносинах виступає як носій не тільки суб'єктивних цивільних прав, а й владних повноважень, знімає повною мірою питання щодо природи таких відносин як цивільно-правових, оскільки відносини, що базуються на владі та підпорядкуванні не є цивільно-правовими1. На противагу вказаному твердженню слід зазначити, що сучасне цивільне право в деяких випадках використовує схожі з адміністративним правом методи впливу на суспільні відносини, зокрема відповідальність. З огляду на це, уявляється невірним заперечувати цивільно-провий характер правосуб'єктності держави тільки у зв'язку з тим, що у змісті такої правосуб'єктності присутні елементи владного характеру.

Незважаючи на те, що держава є особливим учасником цивільних відносин, яка здатна змінювати власну правосуб'єктність, такі зміни не є позитивом, та можуть завдати шкоди цивільному обігу. Саме тому, за загальним правилом, встановлення цивільної правосуб'єктності публічно-правовим утворенням не означає, що публічно-правове утворення на власний розсуд без законних на те підстав може змінити або порушити зміст чи обсяг такої правосуб'єктності. У зв'язку з цим на публічно-правові утворення як учасників цивільних відносин повною мірою розповсюджуються норми цивільного законодавства, які стосуються порядку їх участі у відносинах, що регулюються цивільним законодавством, у тому числі вимоги із забезпечення юридичної рівності учасників таких правовідносин.

У силу особливого правового статусу держава, як і інші публічно-правові утворення, може реалізовувати свою правосуб'єктність як безпосередньо, так і опосередковано. Безпосередня реалізація правосуб'єктності держави здійснюється через органи державної влади, а опосередковано - через підприємства, установи, організації. З огляду на це в подальшому ми спробуємо розглянути, яким чином держава та інші публічно-правові утворення здійснюють свою правосуб'єктність через вказаних осіб.