Цивільне право України - Дзера О.В. - Загальні положення щодо відповідальності публічно-правових утворень

Загальні положення щодо відповідальності публічно-правових утворень

Держава та територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернуто стягнення (статті 174 та 175 ЦК). При цьому кожне із зазначених публічно-правових утворень є власником закріпленого за ним майна, у зв'язку з чим відповідальність одного з публічно-правових утворень за вчинене ним правопорушення виключає майнову відповідальність іншого. Так, згідно зі ст. 176 ЦК держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом, так само і юридичні особи не відповідають за зобов'язаннями їх засновників: держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад. У свою чергу, держава, Автономна Республіка Крим та територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями одне одного.

Дана обставина, крім випадків, передбачених законом, по суті визначає імунітет майна кожного з публічно-правових утворень від зобов'язань іншого публічного утворення, у тому числі юридичних осіб, та закріплює на нормативному рівні принцип роздільної відповідальності публічно-правових утворень та створюваних нею учасників цивільно-правових відносин.

Крім того, на сьогоднішній момент бюджетне законодавство України, враховуючи принцип самостійності, чітко відмежовує грошову відповідальність публічно-правових утворень між собою. Так, відповідно до п. З ст. 7 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 р. № 2542-III Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Публічно-правові утворення, будучи учасниками приватноправових та публічно-правових відносин, знаходяться у такому положенні, коли, з одного боку, вони мають забезпечувати реалізацію публічних інтересів, а з іншого - їх правовий статус у цих відносинах визначається, зокрема, нормами цивільного (приватного) права, які відображають інтереси приватної особи, що часто призводить до конфлікту інтересів.

Вказана проблема найбільшою мірою проявляється у ситуації, коли публічно-правові утворення не здатні виконати належним чином прийнятих на себе зобов'язань цивільно-правового характеру. У зв'язку з цим виникає необхідність застосувати різні заходи примусу, пов'язані зі зверненням стягнення на грошові кошти та майно публічно-правових утворень. У той самий час застосування зазначених цивільно-правових засобів щодо публічно-правових утворень завжди пов'язане із втручанням у цю сферу таких публічних відносин як бюджетні.

На сьогоднішній момент питанню відповідальності публічно-правових утворень приділяється дедалі більше уваги. На думку Є. О. Суханова, цивільна-право-ва відповідальність є однією з форм державного примусу, що полягає у стягненні судом з правопорушника на користь потерпілого майнових санкцій, які покладають на правопорушника невигідні майнові наслідки і спрямовані на відновлення порушеної майнової сфери потерпілого. З позиції С. М. Братуся, міра державного або суспільного примусу до виконання прийнятого на себе зобов'язання в натурі також є однією з форм відповідальності. З огляду на це можна говорити про те, що у випадку коли публічно-правові утворення опиняються на місці правопорушника, то держава начебто виступає проти себе. Дана обставина, вочевидь, може закласти певні сумніви щодо об'єктивності розгляду справи, в якій до держави має бути застосований державний примус.

Очевидно, що заходи примусу мають бути не просто застосовані до публічно-правового утворення, а спрямовані на конкретний орган або на особу, яка уповноважена виступати від імені публічно-правового утворення у конкретних відносинах, оскільки держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через свої органи в межах їх компетенції, а в ряді випадків - і до інших осіб (статті 170, 171, 172, 173 ЦК). Множинність представників публічно-правових утворень у відносинах визначає можливість умовно розділити їх на тих, хто безпосередньо представляє інтереси публічно-правового утворення у цивільному обороті, і тих, котрі повинні нести майнову відповідальність.

У зв'язку з цим необхідно чітко відмежувати випадки участі у цивільних правовідносинах публічно-правових утворень, їх органів, створюваних ними юридичних осіб, а також осіб, які можуть представляти публічно-правові утворення на підставі спеціального доручення. З огляду на вказане слід нагадати, що поняття органів публічно-правових утворень, через які ці утворення набувають прав та обов'язків, не тотожне поняттю органів юридичної особи. Так, згідно зі ст. 92 ЦК юридична особа набуває цивільних прав та обов'язків і здійснює їх через свої органи. Публічно-правові утворення, у свою чергу, набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через свої органи в межах їхньої компетенції, встановленої законом. Однак органи юридичної особи не мають окремої правосуб'єктності і розгадаються як "частина" юридичної особи, на відміну від органів публічно-правових утворень, які можуть мати таку правосуб'єктність і при цьому одночасно належати до бюджетних установ із закріпленим за ними на обмеженому речовому праві майном.

Згідно з ч. З ст. 326 ЦК управління майном, що є у державній власності, здійснюється державними органами, а у випадках, передбачених законом, може здійснюватися іншими суб'єктами. У свою чергу, управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 327 ЦК).

З огляду на це можливо говорити про те, що для задоволення своїх публічних інтересів публічно-правові утворення можуть брати участь у цивільному обороті як прямо - через уповноваженні органи публічно-правових утворень, так і опосередковано - через створюваних для таких цілей юридичних осіб, а також інших суб'єктів.

Публічно-правові утворення реалізують своє право власності на майно через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління щодо суб'єктів господарювання, які належать до їх відання і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. До таких суб'єктів, окрім установ публічно-правових утворень, за якими майно, як правило, закріплюється на праві оперативного управління1, належать, згідно з гл. 8 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 р. № 436-IV, державні та комунальні унітарні підприємства.

Передусім розглянемо загальні положення щодо відповідальності установ публічно-правових утворень. Так, згідно з ч. З ст. 83 ЦК установою є організація, що створена однією або кількома особами (засновниками), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об'єднання (виділення) їхнього майна для досягнення мети, визначеної засновниками, за рахунок цього майна. Проте, незважаючи на те, що установа є за своїм правовим статусом юридичною особою, вона не є об'єднанням осіб, хоч і визнана суб'єктом цивільних прав та обов'язків для здійснення певних цілей. Установа керується волею її засновника, яка виражена в установчому акті. Особливості правового статусу окремих видів установ встановлюються законом. Правову сутність бюджетної установи вбачається можливим прослідкувати у визначенні, закріпленому в п. 6 ч. 1 ст. 6 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 р. № 2542-1II, згідно з яким бюджетною установою є орган, установа чи організація, визначені Конституцією України, а також установа чи організація, створені у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, які повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. При цьому всі бюджетні установи визначаються неприбутковими. Тобто діяльність зазначених установ здійснюється на некомерційних засадах, і метою надання суспільно необхідних послуг є не отримання прибутку, а виконання відповідної функції держави, яку неможливо ефективно виконувати на госпрозрахунковій основі (лист Міністерства фінансів України "Щодо оптимі-зації кількості бюджетних установ" від 25 вересня 2002 р. № 31-021-3-8/3070).

Визначення бюджетної установи можна також знайти в наказі Державного комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики "Про затвердження національних стандартів України, державних класифікаторів України, національних змін до міждержавних стандартів, внесення зміни до наказу Держспоживстандарту України від 31 березня 2004 р. № 59 та скасування нормативних документів" від 28 травня 2004 р. № 97. Так, відповідно до вищезазначеного наказу державна (комунальна) організація (установа, заклад) утворюється компетентним органом державної влади (місцевого самоврядування) в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної (комунальної) власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління.

На жаль, після втрати чинності у 2007 р. Законом України "Про власність" від 7 лютого 1991 p. № 697-ХІІ чинне законодавство України не містить у собі на законодавчому рівні положень, які б чітко врегульовували питання відповідальності держави за зобов'язаннями відповідної державної (бюджетної) установи. Так, відповідно до ч. З ст. 39 вказаного Закону державна установа (організація) відповідала за своїми зобов'язаннями коштами, що перебували в її розпорядженні. У разі недостатності у державної установи (організації) коштів відповідальність за її зобов'язаннями покладалась на її власника, тобто державу. Майже аналогічне положення щодо відповідальності держави за зобов'язаннями державної установи також містилось у абз. З ст. 32 ЦК УРСР.

З огляду на вказане можна зробити висновок про те, що законодавець у згадуваних нормативно-правових актах встановлював субсидіарну відповідальність держави як власника майна за зобов'язаннями державної (бюджетної) установи у разі недостатності у такої установи відповідних коштів. Дана обставина також знайшла своє відображення у листі Вищого арбітражного суду "Щодо відповідальності юридичних осіб, за якими майно закріплено на праві оперативного управління" від 27 червня 2001 р. № 01-2.2/165, в якому, зокрема, було вказано, що у разі недостатності у державних (казенних) підприємств, установ і організацій коштів чи майна, на яке згідно з судовим рішенням має бути звернено стягнення, відповідальність повинен нести власник майна із залученням його до участі у справі як співвідповідача.

Вочевидь таке обмеження відповідальності бюджетної установи пояснюється, насамперед, зацікавленістю власника в збереженні майна, закріпленого за такою установою. Таким чином, кредитори мають право звернути стягнення тільки на грошові кошти бюджетної установи, майно якої наділене правовим імунітетом і тому не може бути об'єктом претензій кредиторів.

Слід зазначити, що питанню субсидіарної відповідальності держави за зобов'язаннями її бюджетних установ приділено значну увагу в цивілістичній літературі. Більшість вчених-цивілістів радянського періоду висловлювали думку, яка зводилась до того, що установа є самостійним суб'єктом відповідальності навіть у випадках, коли їй виділяються з відповідного бюджету кошти для покриття заборгованості перед кредитором. С. М. Братусь, враховуючи чинне на той час законодавство, зазначав, що якщо заборгованість установи її кредиторам перевищує кошторис установи, то така заборгованість погашається не державою, а установою-боржником після того, як на відповідний розрахунковий рахунок установи будуть перераховані грошові кошти1. Заперечуючи субсидіарну відповідальність держави за зобов'язаннями установ, В. А. Дозорцев вказував на те, що установа як юридична особа несе самостійну майнову відповідальність2.

Враховуючи те, що на сьогоднішній момент як Закон України "Про власність", так і Цивільний кодекс Української PCP втратили чинність, питання щодо відповідальності держави за зобов'язаннями установи публічно-правового утворення залишаються актуальними. Водночас, при вирішенні зазначеного питання, за відсутності інших положень у законодавстві України, необхідно передусім враховувати як статус закріпленого за установою майна та грошових коштів, так і ту обставину, що держава та державна установа як юридична особа є самостійними учасниками цивільно-правових відносин. З урахуванням цього, за загальним правилом, визначеним Цивільним кодексом України, держава не відповідає за зобов'язаннями юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом, як і юридичні особи (у тому числі установи), створені державою, не відповідають за зобов'язаннями держави (ч. І ст. 176 Цивільного кодексу України). Мабуть, саме до таких випадків нормативно-правові акти, що втратили на сьогодні чинність, відносили субсидіарну відповідальність держави за зобов'язаннями державної установи.

Таким чином, для визначення меж відповідальності конкретної державної (бюджетної) установи необхідно проводити аналіз акта, у тому числі, за наявності, нормативно-правового акта, який визначає правовий статус такої державної (бюджетної) установи. Так, наприклад, відповідно до Закону України "Про господарську діяльність у Збройних Силах України" від 21 вересня 1999 р. № 1076-ХІУ у Збройних Силах України може здійснюватися господарська діяльність. Суб'єктами господарювання у Збройних Силах України є військові частини, заклади, установи та організації Збройних Сил України, які утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України, ведуть відокремлене господарство, мають кошторис надходжень та видатків, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням. Згідно із Законом України "Про господарську діяльність у Збройних Силах України" військова частина як суб'єкт господарської діяльності за своїми зобов'язаннями відповідає коштами, що надходять на її рахунок за відповідними статтями кошторису (крім захищених статей), а в разі їх недостатності відповідальність за зобов'язаннями військової частини несе Міністерство оборони України.

Вочевидь, у вказаній нормі Закону України "Про господарську діяльність у Збройних Силах України" замість Міністерства оборони України було б коректніше вказати державу. Оскільки, як справедливо зазначає Є. О. Суханов, при розгляді субсидіарної відповідальності держави за зобов'язаннями створених нею установ, необхідно чітко розуміти те, що в ролі власника-засновника державних установ виступають не органи державної влади, а держава, оскільки в цивільно-правових відносинах органи державної влади є установами-невласниками. В іншому випадку необхідно було б говорити про те, що відповідальність за зобов'язаннями державної (бюджетної) установи як юридичної особи покладається безпосередньо не на державу, а на відповідний орган держави, до відання якої належить така державна (бюджетна) установа. Очевидно, що такий підхід є некоректним, оскільки суперечив би загальній концепції щодо участі держави у цивільних відносинах через органи державної влади в межах їх компетенції.

Аналізуючи правовий статус державних та комунальних унітарних підприємств необхідно сказати про те, що відповідно до Господарського кодексу України вказані унітарні підприємства є юридичними особами, набувають права та несуть зобов'язання від свого імені, а не від імені публічно-правових утворень, що їх заснували. Особливість вказаних унітарних підприємств полягає у тому, що вони не є власниками закріпленого за ними майна. З огляду на це майно, яке закріплюється за унітарними підприємствами на праві господарського відання або оперативного управління, постійно перебуває у власності публічно-правового утворення. Водночас визначений законом статус державних та комунальних підприємств безумовно впливає на можливість реалізації юридичними особами речових прав щодо володіння, користування та розпорядженням закріпленими за ними публічно-правовими утвореннями майном. Так, відповідно до ч. 8 ст. 73 Господарського кодексу України державні унітарні підприємства поділяються на державні комерційні та казенні підприємства. При цьому майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління. Однак, незважаючи на те, що майно, яке перебуває у господарському віданні державного комерційного підприємства, не позбавлене статусу державного, державне комерційне підприємство, що є юридичною особою, несе відповідальність за наслідки своєї діяльності усім належним йому на праві господарського відання державним майном. Отже, цілком логічними можуть бути питання щодо відповідальності державного комерційного підприємства за власними зобов'язаннями за рахунок майна, яке не належить такому державному комерційному підприємству на праві власності, а належить самостійному учаснику цивільно-правових відносин - державі.

Що стосується казенних підприємств, то відповідно до ч. 5 ст. 77 Господарського кодексу України джерелами формування майна казенного підприємства є: державне майно, передане підприємству відповідно до рішення про його створення; кошти та інше майно, одержані від реалізації продукції (робіт, послуг) підприємства; цільові кошти, виділені з Державного бюджету України; кредити банків; частина доходів підприємства, одержаних ним за результатами господарської діяльності, передбачена статутом. При цьому казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями лише коштами, що перебувають у його розпорядженні. У разі недостатності зазначених коштів держава в особі органу, до сфери управління якого входить підприємство, несе повну субсидіарну (додаткову) відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства. З огляду на вказане вбачається можливим зробити висновок про те, що, по-перше, державне майно, закріплене на праві оперативного управління за казенним підприємством, не є та не може розглядатися як джерело для звернення стягнення, а по-друге, держава, в особі органу, до сфери управління якого входить підприємство, може бути притягнута до субсидіарної відповідальності за зобов'язаннями казенного підприємства лише у разі недостатності у останнього грошових коштів.

Слід зауважити, що цивільно-правова відповідальність публічно-правових утворень може наставати і у випадках, коли від їх імені та на підставі спеціального доручення діють як органи державної влади, органи влади АРК, органи місцевого самоврядування, так і юридичні та фізичні особи як не самостійні учасники цивільних правовідносин. У такому разі саме публічно-правові утворення будуть нести відповідальність за зобов'язаннями, що вчиняються від їх імені. Враховуючи це, на практиці, при вирішенні питань щодо відповідальності публічно-правового утворення, необхідно чітко визначитися з повноваженнями учасника цивільного права, який виступає від імені такого публічно-правового утворення.

Особливу увагу слід приділити майну публічно-правових утворень, яке хоч і закріплене за підприємствами, установами, організаціями, але не може розглядатися як предмет стягнення. В даному випадку йдеться про майно публічно-правового утворення, яке в силу закону наділене особливим статусом та має соціально-політичне, економічне та стратегічне значення тощо. До такого майна, зокрема, належить майно, що входить до системи державного резерву (Закон України "Про державний матеріальний резерв" від 24 січня 1997 p. № 51/97-ВР), Національного архівного фонду (Закон України "Про Національний архівний фонд та архівні установи" від 24 грудня 1993 p. № 3814-ХІ1), Музейного фонду України (Закон України "Про музеї та музейну справу" від 29 червня 1995 p. № 249/95-ВР) тощо.

Аналізуючи ч. 1 ст. 174 та ч. 1 ст. 175 ЦК, згідно з якими публічно-правові утворення відповідають за зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення, можна зробити висновок щодо можливості звернення стягнення на належну публічно-правовим утворенням земельну ділянку, якщо таке допускається відповідним законом. Так, за загальним правилом, визначеним Земельним кодексом України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-IIІ у разі звернення стягнення на земельну ділянку, що перебуває у власності громадянина чи юридичної особи, земельна ділянка підлягає продажу на земельних торгах, що проводяться у формі аукціону. При цьому звернення стягнення на земельну ділянку за рішенням супу допускається у разі відсутності у боржника коштів та цінностей, достатніх для задоволення вимог стягувана (ч. 1 ст. 63 Закону України "Про виконавче провадження" від 21 квітня 1999 р. № 606-XIV). Однак публічно-правове утворення, хоч і належить до учасників цивільних правовідносин, але, у той самий час, не є юридичною особою. Крім того, як правило, земельні ділянки, що знаходяться у власності публічно-правових утворень, закріплені на праві постійного користування за державними або комунальними підприємствами, установами, організаціями. У зв'язку з цим на практиці, через відсутність чіткого правового регулювання вказаних питань, звернення стягнення на належну публічно-правовому утворенню земельну ділянку є складним для реалізації.