Цивільне право України - Дзера О.В. - 3. Органи державної влади, територіальних громад як органи публічно-правових утворень

Одним із актуальних питань щодо участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах є питання щодо співвідношення публічно-правового утворення як самостійного учасника цивільних відносин та його органів, які діють від імені такого публічно-правового утворення.

Незважаючи на те, що відповідно до ЦК України держава, Автономна Республіка Крим, а також територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками таких відносин, вказані учасники не можуть безпосередньо брати участь у таких відносинах. У зв'язку з цим ЦК закріпив положення, згідно з яким держава, а також інші публічно-правові утворення (наприклад, Автономна Республіка Крим, територіальні громади) беруть участь у цивільно-правових відносинах через свої органи, у межах їхньої компетенції (статті 170, 171, 172 ЦК). За загальним правилом, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання (ч. 1 ст. 8 Господарського кодексу України). Водночас органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що наділені господарською компетенцією, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності, є також учасниками відносин у сфері господарювання (ч. 1 ст. 2 Господарського кодексу України).

Передусім слід зазначити, що поняття органів публічно-правового утворення не тотожне поняттю органів юридичної особи. Так, ще у минулому столітті С. М. Братусь, досліджуючи це питання, зазначав, що співставлення понять "орган", яке використовується у галузях публічного та приватного права, дозволяє зробити висновок про неспівпадання їх змісту. Зокрема органом є ті живі люди, котрі виробляють волю суспільного утворення як єдиного цілого. Орган є тією частиною цілого, в якій проявляється діяльність цілого1.

Н. В. Козлова, розглядаючи різні правові підходи щодо тотожності органів державної влади та органів юридичної особи, вказує на наступне. Так, представники першого підходу щодо тотожності органів державної влади та органів юридичної особи базуються на теорії фікції юридичної особи, яка виражається в тому, що юридична особа, будучи недієздатною, може брати участь у цивільному обороті лише за допомогою своїх представників. Дії таких представників від імені юридичної особи в межах наданих їм повноважень створюють права та обов'язки для цієї юридичної особи, але не вважаються діями цієї юридичної особи. У зв'язку з цим органи юридичної особи є особливими представниками, що діють у цивільних правовідносинах від імені юридичної особи і не потребують отримання довіреності в силу закону та статуту.

У літературі висловлюється точка зору, згідно з якою органи публічних утворень є самостійними учасниками цивільно-правових відносин і мають статус юридичної особи, на думку інших - органи публічного утворення є самостійними учасниками цивільних правовідносин та мають статус "квазіюридичної особи".

Прихильники другого підходу, базуючись на реалістичному розумінні юридичної особи, вважають, що орган юридичної особи є самостійним структурно відокремленим підрозділом юридичної особи, який створений для реалізації її правосуб'єктності. При цьому такий орган має власні інтереси і діє на власний розсуд. Дії органу, вчинені в межах компетенції, вважаються діями самої юридичної особи6. З огляду на вказане вище вбачається можливим говорити про те, що саме другий підхід був покладений в основу ст. 92 ЦК, згідно з якою юридична особа набуває цивільних прав та обов'язків і здійснює їх через свої органи.

Публічно-правові утворення відповідно до статей 170, 171, 172 ЦК набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через власні органи в межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, порівнюючи правове положення органів публічно-правового утворення та органів юридичної особи, можна говорити про їх схожість. Водночас слід зазначити, що органи юридичної особи не мають окремої правосуб'єктності і розглядаються як "частина" юридичної особи, на відміну від органів публічно-правого утворення, які можуть мати таку правосуб'єктність і при цьому належати до бюджетних установ із закріпленим за ними на обмеженому речовому праві майном.

І якщо з правосуб'єктністю юридичної особи все більш-менш зрозуміло, то потребує окремого розгляду питання щодо співвідношення понять компетенції та правоздатності органів публічно-правого утворення.

Передусім слід зазначити, що компетенція і правоздатність органів державної влади є нерівнозначними поняттями. Так, зокрема, К. А. Флейшиць вказувала на те, що правоздатність - це якість, надана суб'єктам в галузі цивільного і трудового права. О. В. Міцкевич зауважував, що компетенція і правоздатність - це два основних види правосуб'єктності органів державної влади. При цьому державні організації, беручи участь у різноманітних правовідносинах, можуть виступати в двох основних якостях - суб'єктами компетенції щодо здійснення владних функцій держави та суб'єктами правоздатності юридичної особи.

Термін "компетенція" походить від латинського слова "competence" ("відповідний") і означає коло повноважень, наданих органу публічно-правового утворення чи установі. Компетенція як сукупність наявних конкретних прав та обов'язків має певний визначений обсяг. Обсяг правоздатності органів публічно-правових утворень є менш конкретним. Компетенція показує, які права та обов'язки орган публічно-правого утворення уже має в силу закону та його віднесення до певної категорії органів публічно-правового утворення.

У свою чергу, на відміну від компетенції, правоздатність показує, які права та обов'язки такий орган публічно-правового утворення може мати, реалізуючи компетенцію. З огляду на це вбачається можливим говорити про те, що права та обов'язки, набувачем яких став орган публічно-правового утворення в результаті реалізації своєї правоздатності, виходять за межі компетенції. Крім того, на відмиту від правоздатності, компетенція є завжди індивідуальною і розрахована на певний вид або тип органів публічно-правового утворення.

Відповідно до ч. 1 ст. 173 ЦК у випадках і в порядку, встановлених законом, іншими нормативно-правовими актами, від імені держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад за спеціальним дорученням можуть виступати фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування.

З огляду на це вбачається необхідним розглянути значення такого спеціального доручення. Враховуючи те, що держава, АРК та територіальні громади набувають та здійснюють цивільні права та обов'язки через власні органи, постає питання щодо того, чи може розглядатися зазначене спеціальне доручення як постійний елемент компетенції органу державної влади та чи може таке спеціальне доручення видаватися будь-якому органу державної влади без наділення останнього спеціальною компетенцією.

Згідно з ч. 1 ст. 239 ЦК правочин, вчинений представником, створює, змінює, припиняє цивільні права та обов'язки особи, яку він представляє. На відміну від звичайного представництва, що, як правило, засноване на домовленості між представником і довірителем, представництво в межах ст. 173 ЦК не залежить від волевиявлення (погодження) органу державної влади, АРК, місцевого самоврядування України, зобов'язаного підпорядковуватися закону і вимогам вищестоящого органу державної влади.

Отже, є правові підстави говорити про те, що надання державному органу повноважень у силу нормативно-правового акта можна розглядати як постійне спеціальне доручення публічного утворення органу державної влади, АРК, місцевого самоврядування в силу його правового статусу, якщо це входить до компетенції такого органу. У той самий час надання публічно-правовим утворенням разового спеціального доручення на участь у цивільно-правових відносинах нічим, крім визначеного часового періоду для виконання спеціального доручення, не відрізняється від постійного виконання таким органом своїх повноважень у межах компетенції. Особливістю такого спеціального доручення є те, що воно може покладатися не тільки на орган державної або комунальної влади, а й на фізичних та юридичних осіб.

Розглядаючи вказане спеціальне доручення як цивільно-правове представництво можна говорити про його цивільно-правовий характер лише у тому випадку, якщо між органами публічно-правого утворення, які діють від імені публічно-правого утворення, та органами державної влади, АРК, територіальних громад, яким видається таке спеціальне доручення, відсутні відносини влади-підпорядкування. В іншому випадку відмежувати відносини влади-підпорядкування (компетенції) від цивільно-правових відносин (доручення) буде складно.

У багатьох випадках органи публічно-правових утворень, будучи бюджетними установами, мають цивільну правосуб'єктність та є юридичними особами з обмеженим речовим правом на закріплене за ними майно. У зв'язку з цим виникають досить складні питання щодо відмежування в цивільному обороті випадків участі публічно-правових утворень від власного імені та виступаючих від їх імені органів, котрі хоч і не є власниками закріпленого за ними майна, але мають відповідне обмежене право щодо нього.

Органи публічно-правових утворень, здійснюючи свої повноваження, можуть бути одночасно учасниками як публічно-правових, так і приватноправових відносин. У першому випадку такі органи публічно-правових утворень виступають від імені самого публічно-правового утворення. У другому органи публічно-правових утворень залежно від статусу можуть брати участь у приватноправових відносинах як від свого імені, так і від публічно-правового утворення, у тому числі й на підставі спеціального доручення.

Слід зазначити, що органи публічно-правових утворень у визначених законом випадках спеціально не наділяються цивільною правосуб'єктністю, навіть незважаючи на їх публічно-правовий статус, у зв'язку з тим, що функції таких органів не потребують їх безпосередньої участі у цивільних відносинах.

До таких органів, зокрема, належать органи державної влади, органи влади АРК, територіальні громади, що в силу свого особливого становища не наділені статусом юридичної особи (наприклад, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада АРК тощо), які діють від іменні відповідних публічно-правових утворень на постійній основі (статті 170, 171, 172 ЦК). Як вказує Ю. М. Андрєєв, у такому разі наявне "постійне представництво" відповідного публічно-правового утворення відповідному органу (особі) набувати та здійснювати цивільні права та обов'язки від імені такого публічно-правового утворення'. З огляду на це такий орган публічно-правового утворення, виконуючи свої функції в межах наданої законом компетенції, бере участь у цивільних відносинах не від свого імені, а від імені публічно-правового утворення, що наділило його такими повноваженнями.

Як справедливо зазначає Ю. М. Андрєєв, державний орган завжди діє від імені держави як складова частина державного механізму, з урахуванням відсутності понять "свій", "чужий", "недержавний інтерес". Його думка також повністю підтримується О. Ю. Усковим, який вказує на те, що у органів державної влади немає і не може бути "власних потреб" відмінних від потреб держави, так само, наприклад, не може бути "власних потреб" у органів юридичної особи.

З огляду на вищевикладене можна зробити висновок про те, що відсутність у таких органів публічно-правових утворень статусу юридичної особи зовсім не означає, що держава через них не може брати участі у цивільних відносинах. З урахуванням цього М. І. Брагінський, досліджуючи питання участі Радянської держави у цивільних правовідносинах, писав, що державні утворення здійснюють цивільно-правову діяльність через мережу своїх організацій, котрими можуть виступати організації як наділені, так і не наділені правами юридичної особи. У свою чергу, Л. О. Грось зазначає, що для ведення справ не має значення, чи є уповноважений орган юридичною особою, важливо лише те, щоб цей орган мав право діяти від імені публічно-правового утворення в межах компетенції, встановленої актами, що визначають статус таких органів.

Зазначені органи публічно-правових утворень, не будучи юридичною особою, не наділені цивільною правосуб'єктністю, а отже, за загальним правилом, вони можуть набувати і здійснювати цивільні права та обов'язки, що належать виключно самому публічно-правовому утворенню.

Таким чином, характерною ознакою будь-якого органу публічно-правового утворення є те, що він у силу своєї правової природи виступає від імені такого публічно-правового утворення. У зв'язку з цим, якщо орган публічно-правового утворення не наділений статусом юридичної особи, то проблемних питань щодо Його участі у цивільних відносинах взагалі не повинно виникати. Водночас, як вже було зазначено вище, такі питання можуть поставати у разі, коли орган публічно-правового утворення наділений також статусом юридичної особи та бере участь у цивільних відносинах для задоволення власних потреб (проведення ремонту, придбання товарів, робіт, послуг тощо).

На окрему увагу щодо таких органів публічно-правових утворень заслуговує думка С. Ю. Ріпинського, який вказував, що державний орган наділений такими ознаками як функціонування державного органу від імені держави, і в той самий час - від свого імені, враховуючи те, що метою вказівки "від імені державного органу" є прояснення відносин, що виникли1. Є. О. Суханов, розглядаючи вказану проблему, зазначає, що непростим завданням є розмежування випадків участі в обороті публічно-правових утворень у цілому та органів, що діють від їх імені, котрі хоча і не є власниками закріпленого за ними майна, але наділені обмеженими речовими правами щодо нього, в результаті чого набувають статусу юридичних осіб (як правило, установ) - самостійних учасників цивільних відносин.

Саме тому, вступаючи у приватноправові відносини з органами публічно-правового утворення, дуже важливо визначити їх статус як учасників конкретних приватноправових відносин. Так, зокрема, міністерства Кабінету Міністрів України, окрім того, що є центральними органами виконавчої влади, у тому числі є також юридичними особами, мають самостійний баланс, рахунки в органах Державного казначейства, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Даний правовий статус закріпив за міністерствами Кабінет Міністрів України у відповідних положеннях щодо кожного з міністерств Кабінету Міністрів України.

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок про те, що, незважаючи на рівність учасників цивільних правовідносин, публічно-правове утворення та органи, що діють від імені публічно-правового утворення мають між собою суттєві специфічні відмінності як учасників цивільного права, що обумовлені їх публічно-правовою природою. У цивільному праві загалом такі відмінності проявляються при здійсненні розмежування участі у цивільних відносинах публічно-правового утворення в особі уповноважених органів та органів, які хоча і виступають від імені публічно-правового утворення, але в той самий час зберігають при цьому статус юридичної особи та мають право, в межах їх компетенції, брати участь у цивільних відносинах як самостійний учасник.