Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Юридична база

Зовнішні відносини. Основою відносин між Гетьманщиною та Росією були акти, укладені при Б. Хмельницькому, так звані "статті" Б. Хмельницького, жалувана грамота царя Олексія Михайловича гетьманові та війську, а також кілька грамот меншого значення. До нашого часу збереглося кілька редакцій статей, тому історики не прийшли до єдиної точки зору, яка з них є останньою. Як відомо, в Переяславі договір підписано не було, а Б. Хмельницький доручив спеціальній місії, яку послав до

Москви в лютому 1654 р. оформити "статті" як договір. Після довгих переговорів у Москві в першопропонований текст угоди могли бути внесені зміни. Ось як подав основні статті Д. Бантиш-Каменський.

Козаки мають право судитися за своїми правами.

Реєстрових козаків має бути 60 тисяч і жалування як їм, так і старшинам жалувати з малоросійських доходів.

У містах малоросійських урядниками мають бути малороси, і вони повинні збирати усілякі доходи на государя.

Староству Чигиринському з усіма маєтностями бути при гетьманській булаві.

Після смерті гетьмана обирати козакам гетьмана вільними голосами зі свого середовища і про це його Царській Величності доповідати.

Гетьману приймати і відправляти тільки іноземних посланців, які приїжджатимуть для добрих справ, і про це повинен він доповідати государю; тих же, хто приїздить з небажаною для государя справою не відправляти без розпорядження царя. З турецьким султаном та з польським королем також без дозволу Його Величності, не мати стосунків.

Жалувана грамота Б. Хмельницькому і його "статті" тривалий час були поширені в Україні не в справжніх своїх редакціях, а в редакції одного з проектів, обговорюваного московськими боярами з послами гетьмана в Москві 1654 р., у так званій редакції "14 статей". Саме цей документ використовувався і в "пунктах" наступних гетьманів і ним керувалися в офіційних зносинах з Україною2.

Надалі статті Б. Хмельницького були основою відносин, але кожного разу вибраний гетьман повинен був їхати до Москви й отримувати жалувану грамоту. Не досить чітке визначення договірних відносин з Москвою дозволяло російському уряду трактувати окремі положення "статей" Хмельницького на свій розсуд, вносити до них зміни. Це відзначив Б. Нольде: "Ні акт 1654 p., ні дальші акти не можуть точно і ясно визначити межі залежності "земель гетьманського регіменту". Вони висувають і вирішують окремі питання, які пов'язані з цим основним завданням, але його самого не чіпають. Досліджуючи їх, не можна навіть визначити, чи права царя — це загальне правило, а права гетьмана і війська — виняток, чи навпаки, права царя — виняток, а права України — загальне правило; ні ті, ні другі не визначають таксативно, вживаючи австрійську термінологію. Межі залежності сформульовані так невиразно, що з відповідної формули актів важко витягти виразні правні наслідки"1.

Зважаючи на цю невизначеність, Москва досить часто вступала в безпосередні контакти з містами, не радячись з гетьманським урядом на тій підставі, що міста мали самоврядування і після 1648 р. багатьом магістратам були видані грамоти, які періодично відновлювались і підтверджували "магдебурзьке право і вольності".

Потурала Москва також і проханням українських вельмож, які обминаючи гетьмана, звертались за привілеями до правителів Росії. Так, Б. Хмельницький в аграрній політиці не допускав великого землеволодіння і не підтримував його відродження з боку старшин, тому вони, знаючи, що в Росії існували феодально-кріпосницькі порядки (Соборне Уложення 1649 p.), звертались до російських чиновників і знаходили підтримку.

Одними з перших отримали царські грамоти посли Війська Запорозького до Москви 1654 р. — переяславський полковник П. Тетеря на місто Смілу (нині місто в Черкаській області) і генеральний суддя С. Богданович-Зарудний на місто Старий Мліїв з "селами та всіма угіддями", генеральний писар І. Виговський, пізніше гетьман, отримав грамоти на міста Остер і Ромни з селами, п'ять містечок і три села з усіма доходами й угіддями, хоча це право на землю не означало його практичної реалізації, бо селяни на той час не звикли сповна виконувати різні повинності.

Москва вважала своїм правом контролювати зовнішні відносини і збройні сили Гетьманщини. У "статтях" Ю. Хмельницького (§7) обмеження відносно зовнішніх відносин розширені, а московські статті Брюховецького 1665 р. (§ 9) і глухівські "статті" Многогрішного 1669 р. (§§ 12, 17), ще суворіші. Вони забороняли будь-які відносини Гетьманщини з іншими державами.

Досить оригінальним способом визначались фінансові взаємини. Починаючи від "статей" Б. Хмельницького і закінчуючи "статтями" І. Мазепи Москва ие виявила жодного бажання управляти фінансами, але бажала мати певну користь з автономного бюджету. Гетьмани, у свою чергу, намагались виторгувати від Москви за військову службу. Так, у "статтях" викладалось таке прохання війська: "Обычай тот бывал, что всегда Войску Запорожскому платили; бьют челом її ныне царскому Величеству, чтоб на полковников по 100 ефимков, на есаулов полковых по 200 золотых, на есаулов войсковых по 400 золотых, на сотников по 100 золотых, на казаков по 30 золотых польских давать"; на що цар дає докладно мотивовану і невиразну відповідь: "Что в Малой Росии в городах її местах каких доходов, її про то Царскому Величеству неведомо, її Великий Государь наш, Его Царское Величество, посылает доход описать дворян; а как те всякие опишут її померят, її в то время о жаловании на Войско Запорожское по рассмотрению Царского Величества її Указ будет". Українські доходи так і залишились неописаними, до того не взялась ні Москва, ні Військо. Трохи пізніше, в 1664 р. у попередніх батуринських "статтях" Брюховецького, замінених потім "статтями" московськими, Москва докоряла Військові: "Что казаки її мещане її поселяне, її их земли, її мельницы, її всякие угодья, її ранды її коморы не переписаны, її оброков ни на что не наложено, її сколько ноне в Войске казаков, її что им доведется Царского Приветного Величества жалованья в год, її сколько с мещан її с всяких их угодий каких поборов собрать в год можно, її того тебе Гетьману її всей старшине неведомо". На що гетьман її старшина відповідали: "Что под сей военный час, когда неприятели стоят над шеями, реестра учинить її казны сбирать немочно, а как военная пора минуется, її в тот час будет мочно". Врешті-решт обидві сторони зійшлись на тому, що Москва нічого не видавала Україні, а Україна нічого не платила до російської казни. Надалі Україна була вимушена нести фінансові та матеріальні витрати на користь Росії. Отже, Росія практично з самого початку взаємин з Гетьманщиною постійно втручалась в її внутрішні справи. Нижче наведено хронологію цих втручань (табл. 5.3.2).

Отже, як свідчить хронологія взаємин із Росією, не досить чіткий початковий договір, постійні зміни умов договору в односторонньому порядку з боку Росії, наростаючий тиск на гетьманські уряди

Таблиця 5.3.2. Хронологія втручань російського уряду у внутрішні справи Гетьманщини

Продовження табл. 5.8.2

Продовження табл. 5.3.2

Внутрішні відносини. Найвищою посадовою особою в Гетьманщині був гетьман, який відав також фінансовими справами. Для здійсненя своїх повноважень він видавав так звані "універсали". Універсали регламентували податки, механізм із збору, пільги тощо. За основу збору податків правили традиції. Чіткого порядку зборів з населення не було, і коли приходила до влади нова адміністрація, то податки збирались, як і раніше. Так, у селі Шаповалівка Ніжинської сотні в листопаді 1727 р. старожили села М. Бороденко, Дашко, І. Москалець, П. Сидоренко свідчили, чого і скільки збиралось раніше і це було основою для збору податків. Але ці свідчення не завжди знаходили розуміння у прикажчиків, про що свідчать донесення шаповалівських селян у 1727 р.: "Федора Пчоленка нещадно бив, за волосся тягав, ногами топтав, за те, що не підписувався дань давати... Минулого 1727 р. Ничипор Губський говорив прикажчику, що по пунктах Б. Хмельницького такої податі й роботизни не було. За що прикажчик його нещадно батогом бив, а з ним й іншого". У 1723 р. виникла Генеральна скарбова канцелярія — найвищий фінансовий орган гетьманської адміністрації. На неї покладались обов'язки щодо збирання податків із населення, відання прибутками і видатками, військовими та ранговими маєтностями.

Отже, на Гетьманщині практично до 30-х років XVIII ст. чіткої бази внутрішніх юридичних норм щодо оподаткування не було, і з певною мірою умовності можна висловити припущення — вона не існувала, щоб не давати можливості Росії користуватись українськими фінансовими ресурсами.

В адміністративно-територіальних одиницях — полках таку владу мали полковники зі своєю адміністрацією. У підпорядкуванні полків перебували сотні. Але чіткого підпорядкування по вертикалі не було. Крім повноважень, які отримували особи, що обіймали певні посади на всіх щаблях адміністрації Гетьманщини, від Москви особливі повноваження мала козацька верхівка. Ці козаки ("верхівка") дістають нову назву: "заслужених", "старинних", "значних", чи "значкових".

Із середини XVIII ст. з'являються універсали гетьманів про те, що вони беруть того чи іншого знатного товариша "під свій бунчук". Ці особи вилучались із загальної полкової чи сотенної юрисдикції й підлягали лише юрисдикції гетьмана, а також його суду. Наприкінці XVIII ст. ця категорія козацтва дістала назву "бунчукових товаришів". Вони виконували різного роду доручення гетьмана, за що діставали землі з обов'язковою працею селян.

Привілеєм знатного товариства була участь у владі, у старшинських зборах, радах, воно мало привілейовану підсудність, забезпечувалось різними посадами, давало право своїм членам володіти найбільшими маєтностями. Ця категорія козацтва скуповувала, а іноді й силою захоплювала у рядових козаків і посполитих їхні землі. Суди XVIII ст. були перевантажені скаргами на подібні зловживання. Серед найбільш відомих імен можна назвати Кочубеїв, що мали 60 тис. десятин землі, Апостолів, Скоропадських. ,

У козацькій державі всі землі, що належали польській шляхті, стали власністю Війська Запорозького, тобто державними. На цих землях були "вільні військові", або ратушні, села, населення яких — вільне поспільство, посполиті селяни — було залежним тільки від держави і платило їй податки, здебільшого у формі натуральних повинностей.

Спочатку різкого розмежування між селянами і козаками не було — переходи від одного стану до іншого були легкі. Починаючи з В. Хмельницького відбулися зміни — монастирям не тільки надавались у довічне володіння землі, а й закріплювались за ними відробітки селян. За універсалами гетьманів наближені до них товариші отримували землі разом з селянами. Дводенна панщина була заведена універсалами І. Мазепи від 1701 р. Крім того, селяни мусили віддавати землевласникам частину своєї худоби, птиці, мед, гриби, ягоди, прядиво, платити податки державі та виконувати різні повинності. Селяни платили також на утримання військ, на сердюцькі та компанійські полки, на спорудження мостів і шляхів, на гетьманський двір; на селян лягав тягар забезпечення військ усім необхідним під час війни. Нерідко старшина скуповувала селянські землі, забирала їх за борги або захоплювала силою. Зростала маса безземельного селянства, що інколи призводило до бунтів. Селяни масово втікали на південь України, на Дон, Слобідську Україну та Запоріжжя. Відомі також і повстання, особливо в селі Кліщинці Лубенського полку, яке не можна було придушити протягом 13 років (1761—1774 pp.).

У другій половині XVIII ст. панщина зросла до 4—5 днів на тиждень. Збільшилися також інші натуральні повинності. Поступово селяни втрачали право вільного переходу. Так, за Кирила Розумовського в 1760 р. селянин міг перейти лише тоді, коли отримував дозвіл від попереднього власника. Становище козаків було порівняно легшим. Основою козацького стану була військова служба. За службу вони мали землю, з якої не сплачували податків, мали різні привілеї у торгівлі, право виробляти горілку. Але військова служба ставала дедалі тяжчою, бо війни були все тривалішими, козаків залучали до фортифікаційних робіт, копання Ладозького каналу тощо.

Міщанство завдяки магдебурзькому праву зберігало своє особливе становище. Пізніше, починаючи з XVIII ст., таке право мали тільки великі міста, менші підпадали під козацьку управу. Гетьманську адміністрацію мало цікавили міста, а Брюховецький навіть пропонував їх передати царській владі. Міщани обкладались різними податками, а щодо торгівлі вони перебували в гіршому стані, ніж козаки, які користувались привілеями безмитної торгівлі.

Отже, як свідчать дані, внутрішні правові норми фінансових відносин були досить нечіткими і не сприяли розвиткові господарства, викликали соціальну напругу, призводили до значного розшарування населення.

Розглядаючи юридичні відносини в Україні часів Запорозької Січі та Гетьманщини початку XVIII ст., необхідно згадати про Угоду та Конституцію Пилипа Орлика, підписану ним 5 квітня 1710 р. у Бендерах. По суті, це була перша українська Конституція. Незважаючи на те, що її дія не поширювалась ні на Військо Запорозьке, ні на Гетьманщину, ідеї, закладеш в ній, були досить прогресивними на той час і не втратили своєї актуальності і в наші дні.

Що стосується питань бюджету, то в конституції П. Орлика чітко сформульовано шість напрямів з відповідним механізмом їх вирішення.

Чітка і зрозуміла структура управлінням бюджетними коштами, яка передбачала посаду генерального підскарбія та двох полкових, які б вибиралася зборами за погодженням із гетьманом та полковниками. В їхньому віданні мають бути всі доходи і всі видатки.

Компетентність, порядність і добровільна згода на виконання роботи підскарбіїв: "...але мають два підскарбії в кожному полку, так само поприсяжені, люди знатні і маєтні за загальною ухвалою полковника, військової та посполитої старшини, які б знали про полкові та городові приходи й посполиті побори...

Боротьба з корупцією при організації функціонування урядового апарату:".. .щоб ясновельможний гетьман не заводився жодними, хоч і найбільшими датками та респектами, нікому за корупції полковницьких урядів та інших військових та посполитих начальств не встановлював, але завжди як військові, так і посполиті урядники мають бути вибрані вільними голосами..."

Розмежування доходів урядовців та військового скарбу. "А сам ясновельможний гетьман до військового скарбу й приходу, які до нього належать, не має належати і на свій персональний пожиток уживати". "А пани полковники так само не повинні мати інтересу до скарбів полкових, задовольняючись своїми приходами й добрами, які належать до полкового уряду".

Чіткі ставки податкового збору, контроль за ухиленням від сплати зборів, підзвітність за використані кошти. Ставки оподаткування доводяться універсалами гетьмана, збори на місцях контролюються полковими урядами, звітують підскарбії.

Турбота про малозабезпечених та стражденних людей. З цією метою передбачалось побудувати в Терехтемирові шпиталь для старих, зубожілих і покалічених ранами козаків, постійно турбуватись про нужденних, вдів, сиріт.

Отже, Конституція продемонструвала в теоретичному плані рівень суспільної свідомості українського народу, його прагнення справедливо вирішувати основні питання державного устрою у вільній державі.