Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Законодавча база.

Законодавча база.

Відправною точкою законотворчої діяльності Центральної Ради можна вважати І Універсал. 25 листопада 1917 р. (за ст. ст.) Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання нових законів, згідно з яким право видання законів Української Народної Республіки належить Центральній Раді, а право видавати розпорядження стосовно господарських питань на основі законів належить генеральним секретарям Української Народної Республіки. Паралельно з новими законами УНР продовжували діяти закони Росії.

Не було послідовності у законодавчих актах, які регулювали економічні процеси. Так, ще 19 грудня 1917 р. був прийнятий Тимчасовий закон про випуск державних кредитових білетів УНР, а 13 квітня 1918 р. до Ради УНР надійшов проект закону "Про випуск зобов'язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків в сумі 500 млн карбованців".

Податки регламентувались законом від 9 грудня 1917 р. На жаль, закон про Державний бюджет так і не був прийнятий, хоча вже 11 квітня 1918 р. був ухвалений закон "Про тимчасові розписи видатків на 1918 р."

Досить актуальним видався закон "Про 8-годинний робочий день", який регламентував не лише тривалість робочого дня і тижня, а й працю жінок і неповнолітніх, працю у нічний час, торкався особливостей шкідливих виробництв. Стаття 11 встановлювала "число свят, коли працювати не належить", — крім церковних свят ще й національне свято проголошення III та IV Універсалів (7 листопада та 9 січня).

Загалом Центральна Рада, хоч і поверхово, торкнулась багатьох галузей права — від кримінального (скасування смертної кари III Універсалом та закон про амністію від 19 листопада 1917 р.) до міжнародного, у якому Головне писарство подало на розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу.

Оцінюючи законотворчу діяльність Центральної Ради, слід відзначити, що на якість законів вплинули політичні та ідеологічні пристрасті, брак часу і відсутність професіоналізму. Проводячи відповідну паралель із сучасністю, можна назвати ті самі проблеми.

Гетьман П. Скоропадський також зіткнувся з проблемою застосування російського законодавства. Крім цього, необхідно було визначитись із законодавчою спадщиною Центральної Ради. Усі ці питання чіткого врегулювання в "Грамоті до всього українського народу" від 24 квітня 1918 р. не знайшли. Гетьманська адміністрація, визнавши де-факто весь масив попереднього законодавства, скасувала окремі з них. Так, гетьман 1 липня затвердив закон про українське громадянство, остання стаття якого скасовувала закон про громадянство Центральної Ради від 2—4 березня 1918 р. У законі "Про тимчасовий державний устрій України" від 29 квітня 1918 р. у загальних рисах було окреслено принципові засади, причому одразу ж декдарувалось, "що Українська Держава керується на твердих основах законів, виданих в установленій черзі".

За місяць до падіння гетьманату П. Скоропадський у своїй черговій "Грамоті до українського народу" від 22 жовтня 1918 р. так охарактеризував законотворчу діяльність Української держави: "В області внутрішнього життя наше правительство видало ряд законів, котрі кладуть міцну основу для майбутньої державності України. Було видано закони про громадянство, про встановлення Державного Сенату, про заведення двох українських університетів, вироблено законопроект про встановлення Української академії наук і мистецтв; видано було закони, що кладуть міцну основу створенню своєї армії і флоту, поліпшено становище всіх працівників судового відомства, народних учителів і духовенства; видано закон про порядок виборів в земські і міські установи, заведено державний Земельний банк і за цей час видано більше 400 інших законодавчих актів, метою яких являлось упорядкування політичного й економічного життя України".

Щодо законодавства радянської влади позиція Директорії була чіткою, що підтверджує постанова голови Директорії від 17 травня 1919 р. "Про анулювання на території України чинності законів та Декретів як так званого Совітського Українського, так і Совітського Російського уряду і про відновлення чинності законів УНР". Водночас Тимчасовий робітничо-селянський уряд України як орган радянської влади своєю Декларацією оголосив "всі закони, накази, угоди, постанови й розпорядження як гетьмана та його агентів, так і Центральної Ради та її агентів незаконними й такими, що не підлягають виконанню"2.

Досить неоднозначним було ставлення Директорії до законодавства гетьманату. Декретом від 26 грудня 1918 р. було скасовано "всі закони й постанови гетьманівського уряду, спрямовані проти інтересів трудящих класів і шкідливих для всього громадянства"8.

Не було поновлено Конституцію УНР та окремих законів Центральної Ради, а натомість був запропонований новий проект.

Негативний вплив на законодавсто справляла відсутність чітко регламентованої законотворчої процедури й чіткої системи нормативно-правових актів. Закони видавались залежно від ситуації і не завжди враховували існуючих реалій. Так, закон "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР" від 28 лютого 1919 р. навряд чи зміг це реалізувати, враховуючи тогочасні історичні умови. Затверджена Директорією постанова від 15 серпня 1919 р. "Про тимчасові правила щодо засобів боротьби з діяльністю окремих осіб, яка загрожує республіканському ладу, спокою і внутрішньому порядку УНР", згідно з якою особи, винні в цих діях, могли бути "затримані під арешт за постановами комісарів (представників місцевої влади Директорії. — Прим, автора) на строк до 10 днів" не могла бути реально виконаною, оскільки Маніфест Тимчасового робітничо-селянського уряду стверджував протилежне: "Кожен, хто примушує або умовляє виконувати розпорядження як гетьмана та його агентів, так і Центральної Ради та її агентів на місцях, підлягає розстрілу".

Досить активною була діяльність Директорії щодо військового законодавства, що пояснюється станом громадянської війни.

На жаль, економічні проблеми в той час відійшли на другий план і регулювались лише в най необхідніших випадках. Тут можна назвати такі акти: проект Конституції, який регламентував основи господарської діяльності (опублікований був лише на території Польщі), "Про службу в державних установах урядовців іноземних підданих" (7 січня), "Про Державну українську грошову одиницю" (6 січня), "Про ліси" (10 січня), "Про хлібну повинність з урожаю 1919 р." (15 серпня 1919 р.), "Про надзвичайний одноразовий податок" (31 травня 1920 p.).

Досить складно проходили законопроекти відносно бюджетної діяльності. Потрібно відзначити, що повноцінного бюджетного законодавства не було. 11 квітня 1918 р. Центральна Рада ухвалила закон "Про тимчасовий розпис видатків на 1918 p.". Поки буде "складений і ухвалений перший бюджет Української Народної Республіки, — зазначалось у документі, — державні видатки переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні чотири місяці 1918 р. і подаються через Міністерство фінансів на затвердження Центральної Ради".

Розглянемо основні закони, які мали місце на території Західної України.

13 листопада 1918 р. Українська Національна Рада, яка взяла на себе обов'язки парламенту, прийняла закон, згідно з яким західноукраїнські землі утворювали Західно-Українську Народну Республіку (ЗУНР). З січня 1919 р. Українська Національна Рада прийняла ухвалу щодо злуки ЗУНР із УНР, а 4 січня — закон, що окреслював компетенцію, завдання та структуру державної влади. Закон передбачав посаду президента та його заступника. Особливо толерантним був закон від 15 лютого 1919 р. про українську мову. Згідно з ним українську мову мали вживати всі державні установи, публічні інституції та державні підприємства. Національні меншини мали право вільного користування рідною мовою в стосунках з державними властями, публічними інституціями. Мовою викладання в школі мала бути українська, але національні меншини мали право створювати свої школи. Були ухвалені закони про громадянські права та обов'язки населення, 8-годинний робочий день. 14 квітня 1919 р. був ухвалений закон про перерозподіл великих земельних угідь та наділення землею безземельних і малоземельних селян на правах приватної власності1.

Стосовно юридичних взаємин ЗУНР і УНР можна відзначити, що, незважаючи на акт злуки, вони вели окреме життя — мали свої закони, уряди, армії, посилали окремо своїх представників як дипломатів.