Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Директорія.

Прихід до влади гетьмана П. Скоропадського змінив державний устрій. Затверджений ним "Закон про тимчасовий державний устрій України" від 29 квітня 1918 р. передбачав, що гетьману належала вся влада в Україні. Цим законом парламент взагалі не передбачався. Але влада також мала тимчасовий характер "до вибрання сейму і відкриття його діяльності". Про необхідність скликання Державного сейму йшлося також у гетьманській грамоті від 29 квітня. Спочатку Раду Міністрів очолював отаман-міністр, а "керування" її справами покладалося на генерального секретаря і підпорядковану йому Генеральну канцелярію. Через деякий час отаман-міністр став називатись головою Ради Міністрів, а генеральний секретар — державним секретарем.

Порівняно з добою Центральної Ради в структурі виконавчої влади з'явилось два нові міністерства — Міністерство народного здоров'я та Міністерство сповідань, яке займалось релігійними справами. Міністерства поділялись на департаменти. Кілька міністерств мали складну структуру, до якої входили, крім департаментів, інші постійні підрозділи.

Відповідно до закону від 25 травня 1918 р. усі, хто перебували на державній службі або хотіли стати службовцями, мали принести "урочисту обітницю" на вірність українській державі.

Певних змін зазнали і місцеві органи влади. Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, а їх замінили старости, які й очолили місцеву адміністрацію. Офіційний наказ про їх призначення 14 травня підписав міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб. Був виданий закон про Державну варту, яка підпорядковувалась безпосередньо старостам, зокрема, на рівні губернії функціонував помічник-інспектор Державної варти, на рівні повіту — начальник повітової Державної варти. Один вартовий, або по-сучасному міліціонер, мав припадати на 400 осіб населення.

Поступово схема влади стала нагадувати російську. 1 серпня 1918 р. в Києві було сформовано Управління столичного отамана на зразок колишнього російського градоначальства. В Одесі також діяла інституція під назвою Управління міського отамана.

Наприкінці гетьманату — 30 листопада було видано закон, який відновлював інститут колишніх земських начальників і за прикладом російських "уездных съездов" і "губернских присутствий" утворював повітові та губернські ради в сільських справах.

Однією з постійних проблем, яка стоїть перед українським суспільством у сфері управління, є кадрова, з якою зіткнувся і П. Скоропадський. Ось як він оцінював державний апарат, котрий дістався йому в спадщину від Центральної Ради: "У центральних державних інституціях був повний хаос і ніде не було жодної надії, щоб правильна робота могла налагодитись, бо це були швидше не державні інституції, а партійні "ячейки", зложені з людей здебільшого малоосвічених і зовсім недосвідчених в тих справах, які їм були доручені"2.

Судовий устрій був законодавчо врегульований законом від 8 липня, де передбачався Державний Сенат як вища в судових і адміністративних справах державна інституція. Державний

Сенат очолював президент і він поділявся на Генеральні суди: адміністративний, цивільний і карний. Деякі статті закону "Про Державний Сенат" торкалися питань прокуратури. Крім судів загальної системи, в Український державі функціонували військові суди.

Директорія.

Ще в травні 1918 р. українські соціалісти федералісти, соціалісти-самостійники, соціалісти-революціонери, соціал-демократи, а також деякі інші українські організації, зокрема Поштово-телеграфна спілка, утворили Національно-державний союз. У серпні він перетворився на Український національний союз, і його тиск на гетьмана П. Скоропадського посилився. З 18 вересня його очолив В. Винниченко. У результаті переговорів із П. Скоропадським з 24 жовтня до складу гетьманівського уряду були введені представники цього союзу, які зайняли посади міністрів сповідань, народної освіти, юстиції, земельних справ, праці.

Отже, проводячи історичну паралель, можна зробити висновок, що тиск на уряд В. Ющенка на початку 2001 р. щодо створення коаліційного уряду також має національне підґрунтя.

Як згадує В. Винниченко, "13 листопада в помешканні Міністерства шляхів (Бібіковський бульвар) відбулося історичне таємне засідання, яке закінчило добу Гетьманщини на Україні. Засідання ухвалило розроблений план повстання, затвердило гасла, під якими воно мало відбутися й приступило до виборів Директорії. До її складу ввійшли В. Винниченко (голова), а також С. Петлюра, Ф. Швець, А. Макаренко, П. Андрієвський1.12 грудня війська Директорії зайняли Одесу, а 19 грудня ввійшли до Києва.

Так розпочався останній етап існування незалежної України перед входженням до Радянського Союзу. Спочатку Директорія не визначилася з компетенцією гілок влади, уособлюючи всі їх складові в собі. У першій відозві йшлося про Українські установчі збори, які "твердо й непохитно закріпляли їх (здобутки демократії. — Прим, автора) на вільній Українській землі". Отже, Директорія вважала себе тимчасовим органом. Розподіл обв'язків склався стихійно. Її голова відав зовнішньополітичними справами, а С. Петлюра виконував обов'язки головного отамана.

В одному з перших актів нової влади — "Оповіщенні Директорії" від 21 листопада 1918 р. — проголошувався намір "якнайшвидше утворити кабінет народних міністрів", але через деякий час газети повідомили: Директорія взагалі вирішила "не призначати міністрів до скликання Установчих Зборів". І все ж, відчуваючи необхідність структурованості виконавчої влади, Директорія 5 грудня ухвалила постанову, згідно з якою при ній засновувались відділи: освіти, фінансів, внутрішніх справ, продовольчі тощо. Відповідно як своєрідний тимчасовий уряд сформувалась Рада завідуючих державними справами, котра припинила своє існування напередодні вступу Директорії до Києва. Лише 9 грудня Директорія утворила канцелярію (секретарство). 23 січня 1919 р. розпочалася сесія Трудового конгресу. З 528 делегатів прибуло 400 та 65 делегатів із Західної України. Єдине питання, яке на ньому вирішувалось, — це питання орієнтації: чи на більшовиків, чи на Антанту. Після промов було ухвалено скликати парламент Великої Соборної України, а тимчасово, до скликання парламенту, законодавчу владу та оборону України доручити Директорії УНР.

2 лютого 1919 р. Директорія з Києва переїхала до Вінниці. Шукаючи допомоги в боротьбі з більшовиками, вона звернулась до командування військовими силами Антанти і ті поставили вимогу: димісія В. Винниченка, В. Чеховського, С. Петлюри; контроль Антанти над фінансами України; звільнення з в'язниць гетьманських міністрів. Питання про незалежність не ставилося. Не погодившись із цими умовами, В. Винниченко вийшов зі складу Директорії і виїхав за кордон. Обов'язки голови Директорії взяв на себе С. Петлюра. На вимогу Антанти створено новий кабінет міністрів, де практично не було соціалістів. Його головою став С. Остапенко. Для підняття дисципліни у військових частинах було введено нову посаду: головного отамана, якому підпорядковувалась уся армія УНР. Цю посаду обіймав генерал О. Греков, який весь час перебував в Одесі. Фактичне керівництво армією залишилося в руках С. Петлюри. Було проведено реорганізацію Директорії (вона складалась тепер з С. Петлюри, А. Макаренка, одного представника від ЗУНР та двох від соціалістичних партій: УПСР та УСДРП), впорядковано її функції та взаємини з урядом. Директорія мала тільки затверджувати закони, що їх укладали міністерства, і давати розпорядження лише міністерствам. На її утримання Рада Міністрів виділяла певну суму.

Було створено новий уряд: головою кабінету став Б. Мартос (УСДРП), міністрами: І. Мазепа, А. Лівицький, М. Ковалевський, Г. Сиротенко. Новий уряд звернувся до народу з декларацією, в якій закликав до боротьби з більшовиками. У самій Директорії виникла опозиція в особах Є. Петрушевича та А. Андрієвського, і вночі 24 квітня 1919 р. була зроблена спроба перевороту з намаганням обрати керівником Є. Петрушевича. Переворот не вдався, але й самій Директорії довелось переїхати з Рівного до Радзивілова, потім до Красного і Тернополя.

Що стосується організації місцевої влади, то її діяльність регламентувалася інструкцією Міністерства внутрішніх справ від 24 грудня 1919 р. "Про тимчасову організацію влади на місцях", якою визначалися "правила щодо тимчасової організації адміністративного апарату і встановлення порядку і спокою в місцях, звільнених від большевиків". Передбачалося, що ця інструкція зберігатиме чинність до прийняття закону "Про систему управління на місцях", який так і не був прийнятий.

За інструкцією волосний комісар призначався на посаду повітовим, а той, у свою чергу, — губернським комісаром і затверджувався Міністерством внутрішніх справ. Губернський комісар призначався Міністром внутрішніх справ і затверджувався Директорією. Комісари всіх рівнів у своїй діяльності спиралися на свій виконавчий аппарат: на рівні повіту утворювалися комісаріати, а вище — управління губерніальних комісарів. Українська влада намагалась активізувати діяльність органів місцевого самоврядування, але, за свідченнями сучасників, не мала для цього жодних засобів. Директорія намагалась реорганізувати судову владу, для чого повідомила про свій намір скасувати Державний Сенат, а 2 січня 1919 р. затвердила закон про відновлення Генерального Суду під назвою "Найвищий суд". 24 січня було також відновлено апеляційні суди, засновані ще Центральною Радою. Крім того, Директорія зберегла ті інститути, які функціонували з "російських часів" і не були скасовані українською владою, наприклад, мирових судів. Складна ситуація змусила Директорію 26 січня 1919 р. прийняти закон "Про надзвичайні військові суди".

Західна Україна. Коли розпочалася Перша світова війна, представники всіх політичних партій Галичини створили Головну Українську Раду для відстоювання інтересів перед цісарем. Навесні 1915 р. Головна Українська Рада була реорганізована у Загальну Українську Раду. У листопаді 1916 р. політичний провід Галичини перейняло українське парламентське представництво у Відні на чолі з Євгеном Петрушевичем. 18— 19 жовтня 1918 р. у Львові з'їзд політичних і громадських діячів українських земель Австро-Угорщини створив Українську Національну Раду, яка мала бути політичним репрезентантом українського народу Австрії та Угорщини. Іменем Ради з'їзд видав постанову, яка окреслювала українську етнічну територію в складі Австрії та зазначала, що "ця українська територія стає українською державою". 1 листопада 1918 р. після невеликої сутички українські війська зайняли Львів. 9 листопада Українська Національна Рада створила уряд — Тимчасовий державний секретаріат. 13 листопада 1918 р. було ухвалено закон, згідно з яким була утворена Західно-Українська Народна Республіка. У ніч з 21 на 22 листопада уряд покинув Львів і перебрався до Тернополя, а потім Станіслава (нині — Івано-Франківськ). Скликана в Станіславі Українська Народна Рада налічувала тоді 150 членів, які представляли віденський парламент, буковинський та галицький сейми, українські партії, повіти та міста.

Січня 1919 р. Українська Національна Рада видала закон, який окреслював компетенцію, завдання та структуру державної влади. Згідно з цим законом президентом Української Національної Ради було обрано Є. Петрушевича, його заступниками — Л. Багинського, С. Вітика, О. Поповича, А. Шмігельського.

Після створення уряду Української Національної Ради приступили до формування нового виконавчого органу — Ради державних секретарів, яку очолив С. Голубович. Цей уряд можна охарактеризувати як коаліцію національних демократів і радикалів за співучасті безпартійних фахівців.

Рада державних секретарів розпочала роботу 10 листопада 1918 р. Секретаріату фінансів підпорядковувалось митне управління, скарбова сторона, управління мір і маси. Секретаріат громадських робіт займався використанням корисних копалин. З цією метою в повітах діяли технічні, будівельні експозитури. Секретаріат земельних справ займався реалізацією земельного закону, прийнятого Українською Національною Радою. Для цього при повітових комісаріатах були призначені рільничі референти. У повітах і на селах діяли аграрні комісії.

На початку червня 1919 р. було проведено деякі зміни в державному управлінні: президентові Є. Петрушевичу було надано право диктатора, і він створив Раду уповноважених у складі С. Голубовича, С. Витвицького, В. Курмановича, І. Мирона.

База оподаткування. Перша світова війна мала руйнівні наслідки для економіки всіх земель України. Вона відірвала від праці майже 4 млн жителів. Незважаючи на зростаючий попит на метал, Юзівський металургійний завод у 1917 р. скоротив виробництво порівняно з попереднім роком на 22,8 %, Дніпровський — на 26,3, Петровський — на 27,7, Олександріївський — на 29,1, Катеринославський трубопрокатний — на 42,9 %. Видобуток залізної руди скоротився у 1917 р. порівняно з 1913 р. на 46,2 %. Катастрофічно зменшувалось виробництво на підприємствах хімічної, текстильної, харчової промисловості.

Війна підірвала сільське господарство, бо від виробництва відволікалася більшість чоловічого населення. Значно зменшилась кількість коней, Так, якщо в 1916 р. налічувалось 5,5 млн голів, то в 1917 р. — 4,2 млн. Випуск нових сільськогосподарських машин майже припинився, було обмаль мінеральних добрив. Це призвело до зменшення посівних площ. Якщо в 1914 р. вони становили 19 млн га, то в 1917 р. зменшилися на 21,3 %. Урожайність зернових знизилась з 10,2 в 1916 р. до 9 ц/га в 1917 р.

З приходом до влади гетьмана П. Скоропадського становище дещо стабілізувалось. Певні зрушення мали місце в сільському господарстві як результат сільськогосподарської реформи. Реформа передбачала примусовий викуп державою великих земельних володінь і розподіл їх між селянами (до 25 десятин в одні руки). Окремим господарствам, які розводили племінну худобу, дозволялось мати до 200 десятин. До середини літа 1918 р. вдалося відбудувати зруйноване залізничне господарство і налагодити перевезення пасажирів. Досить тяжким тягарем для України була виплата іноземним державам контрибуції, яка здійснювалася переважно природними багатствами, сільськогосподарською продукцією, виробами народних промислів.

Сільськогосподарську реформу в повному обсязі реалізувати не вдалося, і падіння сільськогосподарського виробництва продовжувалось. Унаслідок скорочення в 1918 р. посівних площ удвічі зменшилось виробництво зерна. Ціни на продукти харчування постійно зростали. Фунт білого хліба коштував 300 крб., цукру — 600, а сала 700 крб. Робітники великих міст отримували до 1 фунта хліба на день.

Прихід до влади Директорії становища не поліпшив. У1919 р. у кам'яновугільній галузі з 61 підприємства діяло лише 23, хоча в інших галузях зростала частка малих і середніх підприємств. Якщо видобуток вугілля у 1913 р. взяти за 100 %, то у 1918 р. його було видобуто 34,8, а у 1919 р. — лише 20,5 %. Залізорудна і марганцева промисловість повністю припинили свою діяльність. Зменшилось виробництво цукру, якого у 1918 р. порівняно з 1913 р. було виготовлено половину, ав1919р. — п'яту частину. Різко скоротила виробництво машинобудівна промисловість. Так, випуск паровозів у 1918 р. проти 1917 р. зменшився у 2,5 рази, ав1919р. — у 15 разів.

Розглянемо економічне становище західноукраїнських земель. Перед урядом ЗУНР стояли надзвичайно складні соціально-економічні завдання. Економіка була розбалансована війною, і продуктів продовольства не вистачало. Чималу роботу провів Секретаріат залізниць, пошт і телеграфів, йому вдалося налагодити рух поїздів, які з листопада 1918 р. по січень 1919 р. перевезли сотні тисяч військовослужбовців та полонених.

Навесні 1919 р. економічний стан ЗУНР наближався до катастрофи. Кількість працездатного населення різко скоротилась. Крім втрат на фронтах, близько 700 тис. галичан були вивезені в Росію та Австро-Угорщину, 100 тис. осіб воювали в лавах Української Галицької Армії. При цьому в гірських районах краю, передусім на Гуцульщині, лютував голод. 19 населених пунктів Зборівського повіту було повністю зруйновано. Ось про що йшлося у зверненні селян на початку літа 1919 p.: "Матеріалу будівельного... не можна дістати за жодну ціну. Поле лежить облогом, люди не засіяли дотепер навіть 10 % своєї ріллі".

Лютували інфекційні хвороби. У листопаді — грудні 1919 р. на Поділлі поширився тиф. Чисельність хворих станом на 20 грудня 1919 р. становила 26 тис. осіб, багато з них померло. За цей період смертність у Східній Галичині досягла 100 тис. осіб.

Загалом економічне становище України в 1920 р. унаслідок здійснення більшовицької політики було катастрофічним. Тисячі робітників, рятуючись від голодної смерті, втікали з підприємств у села. Торгівля набула спотворених форм, негативно вплинула на економіку заборона кооперації та кустарних промислів. Найбільших руйнувань зазнали галузі важкої промисловості. Виробництво кам'яного вугілля, залізної та марганцевої руд, чавуну та сталі скоротилося до мінімуму. На початок 1921 р. в Україні не працювала жодна домна.

Суттєвого поліпшення такого стану економіки вдалося досягти лише при зміні економічного курсу — з воєнного комунізму на нову економічну політику (НЕП).