Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Загальні дані.

Загальні дані.

Офіційна назва — Федеративна Республіка Німеччини; територія — 357,0 тис. км2; населення — 82,1 млн осіб (1998 p.).

Адміністративно-територіальний устрій. Після об'єднання двох частин Німеччини в 1990 р. територія збільшилась. Адміністративно Німеччина поділена на землі, округи й общини. Земель 16 — Баден-Вюртемберг, Баварія, Берлін, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передня Померанія, Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксонія-Ангальт, Шлезвіг-Гольштейн і Тюрінгія.

Державний устрій. Усі землі мають широкі права автономії. Так, кожна земля має свою конституцію, свій парламент, прем'єр-міністра, котрий є головою виконавчої влади і главою землі, загальні вищі суди, суди першої та другої інстанції, Конституційний суд (крім землі Шлезвіг-Гольштейн). Землі мають самостійний бюджет, а в Баварії навіть проголошено власне громадянство. Землі мають право укладати державні договори з іншими державами. Форма — федеративна.

Органи державної влади. Глава держави — федеральний президент, але він є "слабкою" фігурою порівняно з федеральним канцлером — головою федерального уряду. Федеральний президент не входить до складу ні уряду, ні законодавчих органів. Законодавча влада представлена двопалатним парламентом — бундестагом, куди входять представники народу, які вибираються шляхом прямих і загальних виборів, та бундесратом, який складається з членів уряду земель, які їх призначають і мають право відклику. Крім того, функціонує Об'єднаний комітет, який складається на дві третини з депутатів бундестагу і однієї третини членів бундесрату. Юридична влада представлена Федеральним конституційним судом, федеральними судами і судами земель.

Конституція. Конституція Німеччини була ухвалена 23 травня 1949 р. Надалі мали місце певні зміни і доповнення. Суттєво доповнена була у 1993 р. Характерною особливістю Конституції є чітке розмежування повноважень федерації і земель, а також особливий розділ — "Фінанси", де передбачені фінансові відносини, включаючи перелік федеральних податків і зборів.

Бюджетні відносини.

Бюджетна система ФРН у її сучасному вигляді почала формуватися у 20-х роках минулого століття, на початку 90-х суттєво доповнилась приєднаними землями колишньої НДР.

Після Другої світової війни економічний розвиток, частково завдячуючи "плану Маршалла", був настільки бурхливим, що дістав назву "німецького дива". Справді, після війни економічне становище Німеччини було жахливим. Розруха, державний борг зріс із 27,2 млрд марок наприкінці 1938 р. до 377,2 млрд марок у 1945 p., інфляція досягла 600 %. У цих умовах істотну допомогу країні надали США, виділивши 3,12 млрд дол. Але основну роботу німці виконали самі. Автором "німецького дива" був Людвіг Ерхард (1897—1977). Л. Ерхард разом з А. Мюллером-Армаком очолювали групу німецьких неолібералів, яка стала відомою як кельнська школа і яка розробила концепцію соціального ринкового господарства. Основою цієї концепції стало положення про еволюцію регулюючої ролі держави і ринку. Шляхом проведення грошової, господарської реформи, встановлення злагоди між профспілками, підприємцями й урядом йому вдалося вже до кінця 1949 р. довести валовий обсяг промислового виробництва до 98,4 % від рівня 1936 p., а до кінця 1950 р. — до 114,4 %^*19. У 60-ті роки рівень безробіття становив менше 1 %.

*19: {Цит. за: Ростов Є. Ф. Цитована праця. — С. 56—56.}

Сучасний бюджетний устрій ФРН має три рівні — федеративний, земельний і общинний.

У бюджетному процесі беруть участь такі органи влади та їхні структурні підрозділи: уряд — Міністерство фінансів; представницькі органи — бундестаг — бюджетний комітет (традиційно заведено, що голова цього комітету обирається від представників опозиційних партій), підкомітет з перевірки звітності (бере участь у перевірці виконання бюджету), незначна кількість власних співробітників з бюджетних питань, Федеральна рахункова палата, а також бундесрат (затверджує закон про бюджет як верхня палата парламенту); Федеральний казначейський двір. Крім цього, забезпечується широка участь науковців і громадськості.

Розглянемо повноваження окремих учасників бюджетного процесу детальніше.

Федеральний казначейський двір є незалежним державним закладом, який діє згідно з Федеральною і земельними конституціями. До його функцій входить контроль економічної і фінансової діяльності, і він може перевіряти роботу Міністерства фінансів.

На рівні земель діє уряд і парламент (ландтаг). У складі уряду землі діє Міністерство фінансів. Головні фінансові управління і податкові інспекції є структурними підрозділами Міністерства фінансів і водночас вони діють як представники федерації.

Головне фінансове управління або Верховна фінансова дирекція існує тільки на рівні земель і керує підвідомчими податковими інспекціями. Керівник Головного фінансового управління — президент, призначається по черзі федерацією і землею. Міністерство фінансів організовує роботу податкових інспекцій і по відомчій лінії підпорядковується федеральному Міністерству фінансів.

Розглянемо бюджетне планування. У Німеччині значна увага приділяється фінансовому плануванню, у тому числі бюджетному. Фінансове планування обов'язково здійснює не лише федерація, а й землі. Широко застосовуватись воно почало з 1967 p., основою його є середньострокове планування до п'яти років. При цьому виді планування можливо враховувати зміни в бюджетній політиці.

Перший рік — це поточний бюджет, другий рік, рік на який формується бюджет, і наступні три роки — перспективний бюджет.

Планування в Німеччині є ковзним. Це означає, що фінансовий план складається кожен рік наново, і при цьому період планування зміщується на один рік уперед. У такий спосіб забезпечується набагато більша порівняно з постійним планом актуальність: ковзний план у змозі більш гнучко реагувати на зміну економічних і соціальних умов.

Основа фінансового планування — це планування витрат. Досить чітко плануються витрати, пов'язані з управлінською діяльністю, витрати на інфраструктуру. На основі чітких нормативів передбачається дохідна частина. Збалансування досягається на основі прогнозу макроекономічних показників. На перші два фінансові роки складається макроекономічний прогноз з урахуванням змін господарської кон'юнктури, а на подальші три — такі зміни не враховуються. Зважаючи на досить низький рівень інфляції, планування проводиться в цінах поточного року.

У фінансовому плані, що публікується, витрати згруповані в 40 блоків за функціональними ознаками. Для внутрішнього користування в державних органах існують близько 1500 дохідних і 8000 витратних статей бюджету.

Для зіставлення федерального, земельного й общинних бюджетів існує єдина бюджетна класифікація.

Погодження бюджетних планів усіх рівнів здійснюється радою з фінансового планування. Ця рада є координуючим структурним органом на рівні міністерств як федерації і земель з участю представників общин.

Розглянемо бюджетний процес. На рівні федерації проект бюджету готує Міністерство фінансів, уряд подає на розгляд парламенту. Парламент при розгляді бюджету може вимагати від уряду будь-яку необхідну інформацію. Реалізується це право через письмові й усні звернення, депутатські запити, запрошення на секційні та пленарні засідання відповідних урядових осіб.

До основних видів даних, які необхідні парламенту, належать:

основні макроекономічні показники, їх обґрунтування;

детальний загальний фінансовий звіт уряду;

повідомлення Федеральної рахункової палати;

доповіді та висновки експертів незалежних організацій про фінансовий та економічний розвиток;

критичні конструктивні публікації з бюджетних питань у засобах масової інформації.

У Німеччині протягом тривалого періоду склалася традиція подання науковими економічними інститутами й організаціями експертних доповідей щодо бюджетного процесу. Особливою популярністю користуються детальні аргументовані висновки Експертної ради, які містять оцінку загальноекономічного розвитку і публікуються у пресі в листопаді кожного року. До Експертної ради входять п'ять найавторитетніших учених-економістів, яких в народі називають "п'ятеро мудреців" (у цьому виразі в перекладі з німецької немає ані краплі іронії, лише повага до людей з великим життєвим та науковим досвідом). Подають свої висновки Міжнародний валютний фонд (МВФ) і Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР).

Процес обговорення бюджету, як і його виконання та звіт, широко висвітлюються в засобах масової інформації, що попереджає негативні тенденції в бюджетному процесі. При обговоренні бюджету на засідання уряду зазвичай запрошуються провідні політики — члени парламенту. Основна роль у бюджетному процесі відводиться бюджетному комітету бундестагу. Члени бюджетного комітету є доповідачами з певних розділів бюджету, оскільки вони володіють необхідною інформацією й узгоджують свої позиції з урядом. Процес обговорення у двох палатах парламенту доволі тривалий — від трьох до трьох з половиною місяців.

Прийняття бюджету є суверенним правом парламенту — спочатку він має бути прийнятий бундестагом, а потім отримати схвалення бундесрату.

Після затвердження бюджету діє принцип розподілу влади, згідно з яким виконання бюджету — абсолютна компетенція уряду, і парламент не має права вимагати від уряду, щоб він у повному обсязі виконував окремі статті — контролюються лише основні цифрові показники.

У політичних колах, особливо в період виборчої кампанії, вважаються популярними додаткові програми щодо витрачання бюджетних коштів. Для того, щоб узгодити з політиками спільні дії, уряд погоджує з лідерами політичних партій так звані священні цифри. Такими цифрами можуть бути: загальна величина бюджетних витрат, відсоток їх збільшення порівняно з попереднім роком, обсяг дефіциту бюджету.

Згідно з німецьким бюджетним правом міністр фінансів може здійснювати додаткові витрати лише в тому разі, коли є економія за іншими статтями витрат, не виходячи за затверджені контрольні цифри.

Контролюють виконання бюджету органи виконавчої, законодавчої влади, а також громадські інституції. З боку органів виконавчої влади контроль здійснюють Міністерство фінансів, уряд. Усередині міністерств існують власні контрольні підрозділи. З боку органів законодавчої влади основна роль належить підкомітету з перевірки звітності бюджетного комітету. За окремими напрямами виконання бюджету контроль здійснює Федеральна контрольна рахункова палата. З боку громадських інститутів контроль можуть здійснювати різні асоціації, інститути та громадські організації. Так, наприклад, "Союз платників податків" досить ретельно відстежує оптимальність використання бюджетних коштів. За результатами перевірок контрольних органів проводиться регулярне інформування громадськості.

Закінчується цикл бюджетного процесу затвердженням звіту про виконання бюджету. Період між закінченням бюджетного року і затвердженням звіту про виконання бюджету досить довгий — два з половиною роки. Це викликано необхідністю ретельної перевірки витрат бюджету. Нині вживаються заходи щодо скорочення цього терміну, щонайменше до шести місяців.