Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 7.1. Комунальна власність: порядок формування, суб'єкти, об'єкти, ефективність управління

7.1. Комунальна власність: порядок формування, суб'єкти, об'єкти, ефективність управління

Поняття "комунальна власність" у законодавстві України з'явилося в грудні 1990 р. з ухваленням Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" [5]. Законодавство визначило, що комунальна власність становить основу місцевого господарства (ст.7), служить джерелом одержання доходів місцевого та регіонального самоврядування і задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної території (ст.5). Управління комунальною власністю здійснювали адміністративно-територіальні одиниці в особі сільських, селищних, міських, районних, обласних рад народних депутатів. До комунальної власності було віднесено майно, яке передається безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, майно, яке створюється і купується органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм коштів, а також майно, перелік якого встановлено Законом "Про власність".

Ухваленим у лютому 1991 р. Законом УРСР "Про власність" було визначено правовий режим майна комунальної власності [4]. Згідно зі ст. 31 цього закону, комунальну власність як власність адміністративно-територіальних одиниць, поряд із загальнодержавною (республіканською), віднесено до державної власності. Суб'єктами права комунальної власності стали адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, сільських і селищних рад народних депутатів, які мають статус місцевих органів державної влади.

Фактично право комунальної власності в Україні почало здійснюватися з ухваленням Постанови Кабінету Міністрів України "Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)" від 5.11.1991р. № 311 [8], а згодом ще кількох постанов аналогічного характеру. Цими документами було затверджено перелік об'єктів державного майна, яке передається у власність адміністративно-територіальних одиниць.

Передача майна здійснювалася міністерствами і відомствами України органам, уповноваженим управляти державним майном. Встановлювалася процедура передачі майна у комунальну власність по вертикалі місцевих рад та їх виконавчих комітетів.

Розмежування майна між власністю областей, міст Києва та Севастополя і власністю районів, міст обласного значення, районів у містах Києві та Севастополі здійснювали облвиконкоми, Київський і Севастопольський міськвиконкоми. Розмежування майна між власністю районів, міст обласного значення і власністю районів у містах, міст районного значення, сіл і селищ здійснювали відповідно міські та районні виконкоми.

Передача майна проводилася безкоштовно.

Формування комунальної власності в Україні мало свої особливості.

По-перше, на відміну від практики більшості зарубіжних країн, в Україні майно комунальної власності сформоване шляхом його безоплатної передачі із загальнодержавної власності. У зарубіжних країнах майно муніципальної (комунальної) власності сформоване, переважно, через викуп об'єктів приватної власності у власність територіальних колективів.

По-друге, в зарубіжних країнах, включно з Російською Федерацією, на відміну від України, майно муніципальної (комунальної) власності не включалося до складу державної власності і становило самостійну форму власності - власність територіальних колективів.

По-третє, в зарубіжних країнах суб'єктом права муніципальної (комунальної) власності виступала не адміністративно-територіальна одиниця, а територіальний колектив як носій функцій місцевого самоврядування та, власне, там не існувало різновидів комунальної власності. На відміну від України, де була заснована обласна, районна, міська, районна в місті, сільська і селищна різновиди комунальної власності, в зарубіжних країнах право муніципальної (комунальної) власності реалізувалося лише на рівні первинної адміністративно-територіальної одиниці, яка створювалася на базі територіального колективу як суб'єкта місцевого самоврядування.

В Україні до 1996 р. об'єкти комунальної власності належали до державної власності, і, як наслідок, відбулося роздержавлення об'єктів комунальної власності в період ваучерної приватизації.

Ухвалення Конституції України, в якій не передбачається поділ державної власності на дві її форми - загальнодержавну та комунальну, - а також визначення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, означало зміну економічної природи і правового режиму майна комунальної власності.

Сприйняття Україною зарубіжної практики дозволило встановити такий порядок формування комунальної власності:

- спочатку органи місцевого самоврядування мали формувати склад об'єктів комунальної власності самостійно;

- перелік майна, яке належало до комунальної власності відповідно до законодавства, затверджувалося радами;

- об'єкти, які визначались як майно комунальної власності, могли бути передані територіальним громадам з державної власності або викуплені з інших форм власності органами місцевого самоврядування на основі права переважного викупу;

- крім того, об'єкти комунальної власності могли бути створені за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, а також позабюджетних, цільових фондів та інших ресурсів.

У даний час комунальна власність є самостійною і рівноправною формою власності поряд з такими, як державна, приватна та інші форми власності. Термін комунальна власність вживається як загальноприйнятий поряд з терміном муніципальна власність у багатьох зарубіжних країнах з розвиненими традиціями місцевого самоврядування.

Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [3].

Отже, суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Об'єктами права комунальної власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Об'єктами права можуть бути різноманітне рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси, підприємства, установи, організації, а також приміщення, споруди, інші об'єкти, розташовані на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад. Крім того, територіальна громада може здобувати право власності на безхазяйну річ, знахідку, бездоглядну домашню тварину тощо.

Утримання об'єктів права комунальної власності відбувається за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, обсяг яких визначається і затверджується рішенням місцевої ради відповідно до Програми соціально-економічного розвитку території.

Відповідно до законодавства України [3], до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад;

2) установлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

3) заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

4) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об'єктів, які можуть надаватися у концесію, подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна;

б) делеговане повноваження:

погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

Останнім часом місцеві органи влади приділяють мало уваги оцінці якості та ефективності своєї діяльності щодо управління комунальною власністю. У цьому зв'язку ефективність управління комунальною власністю адміністративно-територіальної одиниці деякі автори визначають через зміну якості життя населення порівняно зі зміною обсягу задіяних ресурсів (в тому числі і комунальної власності) [6]:

де Еф - ефективність діяльності органів місцевого самоврядування за певний період;

Яж - приріст (зниження) якості життя населення;

Рп - наявний ресурсний потенціал території за даний період часу.