Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 4.5. Внесення змін до бюджетних призначень

1. Зміни до кошторису

Зміни до кошторису і плану асигнувань вносяться у разі:

- потреби у перерозподілі асигнувань розпорядника коштів;

- прийняття нормативного акта щодо передачі повноважень та бюджетних асигнувань від одного розпорядника іншому;

- прийняття рішення щодо розподілу нерозподілених бюджетних асигнувань між розпорядниками;

- необхідності збільшення видатків спеціального фонду бюджету внаслідок перевищення рівня надходжень до цього фонду у порівнянні з урахованими у бюджеті на відповідний рік;

- прийняття рішення щодо скорочення (обмеження) видатків загального фонду бюджету в цілому на рік;

- внесення змін до рішення про місцевий бюджет .

У разі внесення змін до кошторисів та планів асигнувань обов'язково складаються відповідні довідки, які затверджуються і виконуються у тому ж порядку, що й кошториси та плани асигнувань. При внесенні установою змін до спеціального фонду кошторису довідка візується керівником установи, яка затвердила кошторис . Форма довідки затверджується Міністерством фінансів України (Додаток №6 ). При цьому перезатвердження кошторисів та планів асигнувань не здійснюється .

Відповідно до Бюджетного кодексу перевиконання дохідної частини місцевого бюджету за наслідками трьох кварталів менше ніж на 15 відсотків не є підставою для внесення змін до рішення про місцевий бюджет, проте це створює умови для накопичення грошових ресурсів бюджету, що можуть використовуватись для покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання місцевого бюджету та невиконання у запланованих обсягах доходів останнього кварталу року. Ця норма справедливо критикується органами місцевої влади, оскільки спонукає фінансові органи встановлювати нереальні обсяги надходжень до бюджету за кварталами року (занижувати обсяги надходжень на перші три квартали та завищувати на четвертий квартал). Таке "планування" не дає змоги враховувати ці кошти в бюджетних призначеннях розпорядникам коштів на поточний бюджетний період.

Місцеві бюджети затверджуються відповідними радами і готуються до виконання через складання розпису (стаття 78-3), але може статися дві події, які здатні вплинути на виконання бюджету. По-перше, місцева влада може не погодитися з остаточним варіантом бюджету. Тоді в дію вступає тимчасовий розпис, коли розпорядники обмежені сумою в 1/12 затверджених видатків за попередній період. По-друге, картина доходів і видатків може суттєво змінюватися протягом року -збільшуються виплати соціальної допомоги, оплата рахунків за теплопостачання, зростання заборгованості по виплаті заробітної плати, що в результаті зменшує податкові надходження, рівень трансфертів тощо. Або ж несподівано може статися профіцит - перевищення доходів бюджету над його видатками.

Для того, щоб забезпечити рівномірне виконання бюджету, важливо, щоб місцеві фінансисти могли передбачити недонадходження доходів або потенційне зростання видатків. Місцеві фінансові органи відповідають за здійснення попереднього прогнозу або уточнення первинних прогнозів доходів і видатків (стаття 78-4). Методологію прогнозування доходів і видатків було описано в 2-у модулі "Навчального курсу з Бюджетного кодексу".

Згідно з Бюджетним кодексом можливість робити висновки про перевиконання або недовиконання бюджету виникає після закінчення трьох кварталів. Місцева рада затверджує оцінку, здійснену місцевим фінансовим управлінням, визначаючи різницю між затвердженим кошторисом і фактичними сумами видатків як недовиконання або перевиконання. Згідно з Бюджетним кодексом (стаття 78-7), недовиконання або перевиконання відбувається, якщо спостерігається 15-відсоткове відхилення від запланованого бюджету після трьох кварталів. Така ситуація вимагає прийняття рішення щодо внесення змін до бюджету у відповідності з новими сумами (стаття 78-8).

Більш вірогідним сценарієм є такий: місцеві органи ухвалюють бюджет, і на певному етапі доходів виявляється недостатньо для здійснення запланованих видатків. Виникає потреба змін запланованого та затвердженого бюджету. У західних країнах застосовуються чотири види засобів внесення змін до бюджету:

o секвестрування або анулювання;

o постатейний контроль;

o трансферти та перепрограмування;

o резервні фонди .

1. Секвестрування: У статті 54 йдеться про секвестрування державного бюджету й передбачається, що такі ж повноваження надаються місцевим органам. Якщо квартальні звіти зафіксують нестачу надходжень на рівні понад 15% бюджетного розпису на відповідний період, Мінфін уповноважений підготувати зміни до державного бюджету стосовно секвестрації. Ймовірно, що якщо Мінфін секвеструє Державний бюджет через недонадходження доходів, це відіб'ється на місцевих бюджетах, яким доведеться секвеструвати кошти, щоб не допустити дефіциту бюджету. Відповідно до системи трансфертів на основі формули місцевим органам будуть виділені скорочені обсяги фінансування. Незалежно від процентної частки, дозволеної законом або встановленої місцевим органом, рішення щодо секвестрування має ґрунтуватися на доцільній методології, яка забезпечувала б надання основних послуг у процесі збалансування бюджету .

Закон про Державний бюджет містить перелік захищених статей бюджету (стаття 21). В галузі охорони здоров'я, наприклад, за словами посадовців з Львівської області, зарплата, комунальні послуги та теплопостачання є захищеними і фінансуються в першу чергу. Вони складали близько 65% обсягу фінансування обласної галузі охорони здоров'я в 2001 бюджетному році. Секвестрування зачепить предмети постачання та продукти харчування, поточні витрати й обслуговування, а також капітальні та державні інвестиції. В результаті маємо "торг" за послуги та клієнтів з їх потребами, хоча метод справді є прозорим .

2. Постатейний контроль: Більшість місцевих органів влади застосовують постатейний контроль виконання бюджету, наприклад: зарплати, обслуговування, постачання, інвестиції тощо. Органи влади мають тенденцію до збільшення засобів такого контролю і застосування їх аж до рівня підрозділу або функції. Це зменшує управлінську гнучкість і перетворює увесь бюджет на систему жорстких категорій, які важко змінювати. Незважаючи на це, використання програм, підпрограм і видів діяльності як одиниць контролю може послабити загальний контроль, оскільки видатки виявляться прихованими за великими категоріями .

3. Трансферти: В Бюджетному кодексі немає спеціального розділу, присвяченого змінам до бюджету. Стаття 23 стосується змін у бюджетних призначеннях, які вимагають внесення змін, а не перерозподілу коштів, виділених для розпорядників без зміни загальних сум бюджету.

Існує два основні види трансфертів: (1) політичні і (2) неполітичні. Політичні переміщення, які потребують перерозподілу фінансування, як правило, вимагають розгляду та затвердження місцевою радою, наприклад, переміщення коштів з галузі охорони здоров'я до галузі освіти або від початкової до середньої освіти. Такі зміни також називаються "перепрограмуванням", щоб відрізнити їх від мікропереміщень у фінансуванні. Неполітичні трансферти передбачають переміщення коштів для досягнення існуючих політичних пріоритетів іншим шляхом. Якщо обсяги наявних коштів недостатні для досягнення запланованих бюджетних пріоритетів, керівники намагаються перемістити кошти, наприклад, від постачання до обслуговування або від зарплат до видатків, не пов'язаних з зарплатою. Такі рішення повинні відповідати положенням нормативних актів (наприклад, стосовно захищених статей згідно із статтею 55) і не впливати на загальний баланс бюджету (наприклад, переміщення 5% вгору чи вниз дозволяється без затвердження з боку органів нагляду, якщо загальний обсяг бюджету не збільшується). Ступінь бюджетних повноважень має залежати від здатності розпорядника регулярно звітувати про операції та залишки на рахунках і забезпечувати внутрішній контроль коштів. Система обліку має забезпечувати ведення постійного журналу відхилень від затверджених показників бюджету. Отже, розпорядник також повинен уміти здійснювати аналіз відхилень фактичного виконання від запланованого бюджету залежно від сум трансфертів.

Зміни до штатних розписів вносяться у порядку, встановленому для їх затвердження.

Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення в будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам .

Установи мають право використовувати протягом поточного року залишки коштів спеціального фонду на початок року для здійснення видатків, передбачених у кошторисах на поточний рік .

У разі, коли сума фактичних надходжень спеціального фонду бюджету за власними надходженнями перевищить затверджений у кошторисі річний обсяг цих надходжень, розпорядник на підставі довідки, затвердженої в установленому порядку, вносить зміни до спеціального фонду кошторису. Про кожний випадок внесення змін повідомляється головному розпоряднику, який проводить аналіз цих змін та готує зведення показників поданих довідок. Зміни до спеціального фонду кошторису за іншими надходженнями (крім власних) вносяться у порядку, за яким після внесення відповідних змін до бюджетного розпису складаються довідки про внесення змін до кошторису.

Головний розпорядник коштів подає зведені показники довідок з належним обґрунтуванням щодо внесення змін у річний розпис призначень бюджету за спеціальним фондом. У такому ж порядку вносяться зміни до спеціального фонду кошторису за доходами та видатками у разі, коли установа одержує кошти для виконання окремих доручень. При цьому у спеціальному фонді кошторису уточнений обсяг видатків повинен дорівнювати сумі уточненого обсягу доходів та залишків коштів на початок року.

Після розгляду річних звітів про виконання кошторисів за минулий рік уточнюються показники перехідних контингентів станом на 1 січня поточного року виходячи з фактичного виконання плану щодо цих контингентів за минулий рік. За результатами перевірок у разі виявлення сум зайвих і завищених асигнувань вносяться зміни до кошторисів і планів асигнувань шляхом зменшення їх обсягів.

Право скорочення асигнувань надається Мінфіну Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам .

У разі коли виконання робіт за рахунок коштів спеціального фонду бюджету здійснювалося за державним замовленням, вносяться відповідні зміни до обсягів державного замовлення.

Зміни до планів використання бюджетних коштів одержувачами вносяться в порядку, встановленому для їх затвердження, за формою, що відповідає плану використання.

2. Внесення змін до бюджетних призначень

Бюджетний кодекс до стадії бюджетного процесу "Виконання бюджету" відносить і внесення, у разі необхідності, змін до закону про Державний бюджет України та рішення про місцеві бюджети.

Необхідність внесення змін до рішення місцевої ради про бюджет може бути пов'язана як із зміною умов та показників міжбюджетних відносин, затверджених законом про Державний бюджет України та рішенням ради вищого рівня про бюджет, так і з факторами, що виникають у процесі виконання відповідного місцевого бюджету.

Статтею 78 (пункти 7 та 8) Бюджетного кодексу визначені випадки, у разі настання яких мають прийматись рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет:

- за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання (за підсумками трьох кварталів - більше ніж на 15 відсотків) чи недовиконання (за підсумками квартального звіту - більше ніж на 15 відсотків) дохідної частини загального фонду відповідного бюджету;

- у разі настання інших випадків, передбачених цим Кодексом .

У разі внесення змін до закону про Державний бюджет України стосовно зміни обсягу, видів міжбюджетних трансфертів, розміру нормативу щоденних відрахувань від доходів загального фонду державного бюджету (дотація вирівнювання) та нормативу щоденних відрахувань за рахунок надходжень доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів відповідних бюджетів (кошти, що передаються до державного та місцевих бюджетів), є підстава внесення змін до рішення про місцевий бюджет .

Крім того, за нормою статті 34 (останній абзац) Закону про Державний бюджет України на 2002 рік, що надає Кабінету Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної ради України з питань бюджету право здійснювати протягом 2002 року перерозподіл субвенцій з Державного бюджету України між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій та допомоги населенню, виникає необхідність внесення змін до рішення обласної ради щодо розподілу зазначених коштів між місцевими бюджетами та рішень місцевих рад про зміну обсягу доходів та видатків бюджету, які здійснюються за рахунок субвенції з державного бюджету.

Існує потреба внесення змін до рішення про місцевий бюджет і зміни або уточнення редакції статей закону про Державний бюджет України, які регулюють процес формування місцевих бюджетів, зокрема:

- статті 37 (закон про бюджет на 2002 рік) про порядок визначення та перерахування додаткових дотацій;

- щодо джерел формування спеціального фонду;

- щодо норм статті 44 закону про Державний бюджет України на 2002 рік, які призупиняють дію статей 92 та 93 Бюджетного кодексу України;

- щодо інших статей, які регулюють міжбюджетні стосунки.

Причиною внесення змін до рішення про місцевий бюджет може бути виконання вимог статті 122 Кодексу, за якою органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за порушення бюджетного планування. Рішення суду з приводу наявності фактів порушення вимог Бюджетного кодексу та закону про Державний бюджет у рішенні про відповідний місцевий бюджет вимагає внесення до нього змін .

Рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет приймається за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету (норми пункту 7 статті 78 Кодексу).

Виходячи з тези пункту 33 статті 2 Бюджетного кодексу про те, що проект бюджету є невід'ємною частиною проекту рішення відповідної ради про місцевий бюджет, внесення змін до рішення місцевої ради передбачає внесення змін до плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду, тобто до дохідної та видаткової частин бюджету. Рішенням про внесення змін до місцевого бюджету здійснюється уточнення його показників за формою "типового рішення" .