Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - Запровадження контролю за видатками

Після того, як головні розпорядники бюджетних коштів отримали право на видатки (призначення), вони вступили в першу фазу трансакційного процесу, де й слід розпочати контроль. Відсутність системи контролю за зобов'язаннями з видатків свідчить про недоліки системи виконання бюджету і уможливлює виникнення заборгованості .

Для забезпечення контролю усі посадові особи повинні мати чітке уявлення про те, що називається зобов'язанням, усі зобов'язання повинні фіксуватися (реєструватися), відстежуватися та контролюватися. Розміщення будь-якого замовлення, укладення договорів, придбання товарів, робіт, послуг повинно здійснюватися відповідно до бюджетного асигнування. Стадії на шляху від реєстрації зобов'язань до їх виконання зображені в табл. 26. В ідеальній ситуації кожен крок слід фіксувати, принаймні, у реєстрах головних розпорядників бюджетних коштів разом з датами зобов'язань, платежів та заборгованістю.

Таблиця 26

Стадії зобов'язання

Система контролю за зобов'язаннями (СКЗ) повинна мати такі характеристики:

o наявність свідчення про те, що всі галузеві управління та відділи було поінформовано про заборону виконувати платежі в разі відсутності запису про зобов'язання;

o граничні розміри зобов'язань та коштів встановлюються для розпорядників бюджетних коштів фінансовим органом. Вони визначаються показниками затверджених бюджетів та обігу коштів, наданими управліннями та відділами. Ця інформація дає змогу бюджетному управлінню/відділу визначити прогнозовану загальну фінансову позицію на кілька наступних місяців;

o у книзі, яка ведеться головним розпорядником коштів, зобов'язання та граничні розміри асигнувань записуються в реєстрі зобов'язань. Кожного разу зобов'язання відображається як взяті зобов'язання, і асигнування відповідно скорочуються з метою дотримання балансу;

o якщо кошти надійшли на рахунок і розпорядник може погасити прострочені суми (або їх частину), платіжний документ обробляється для подальшої оплати, що знаходить відображення, коли перераховуються кошти. Сумарний баланс наявних зобов'язань та прострочені зобов'язання відповідно коригуються у реєстрі зобов'язань. Варто зазначити, що завжди з місяця в місяць існуватимуть неоплачені зобов'язання.

Для перетворення СКЗ в систему контролю за видатками необхідно пройти чотири основні етапи:

1) створити та вести реєстри зобов'язань стосовно кожного розпорядника бюджетних кошів;

2) фінансові органи повинні проводити моніторинг усіх зобов'язань, про які галузеві управління та відділи йому звітують;

3) застосовувати систему планування фінансів, у яку інтегровані зобов'язання у грошовому виразі;

4) регулярно оновлювати касові плани з огляду на відповідні події (наприклад, реальні надходження доходів порівняно із прогнозованими).

Інформація, потрібна для забезпечення моніторингу. В більшості країн, де реалізується програма, якість фінансової інформації залишає бажати кращого, а управління видатками та відстеження дотримання умов потребує якісної інформації. Створення системи контролю за зобов'язаннями зумовлює потребу в інформації щодо зобов'язань та заборгованості, оскільки вона є частиною системи.

У країнах, де комп'ютеризована АІІСУФ є частиною системи єдиного казначейства, інформацію про контракти на закупівлю товарів та послуг збирати легко. З іншого боку, повну, якісну інформацію про дійсні зобов'язання, платежі та борги розпорядників бюджетних коштів важко зібрати там, де відсутні як централізоване казначейство, так і комп'ютеризована АІІСУФ. Окремою проблемою є невчасне подання звітності. В деяких країнах інформація про діяльність розпорядників звужується до інформації про розрахункові операції, у такий спосіб унеможливлюючи будь-який моніторинг накопичення заборгованості .

Проте досвід деяких країн продемонстрував реальність запровадження відповідної неавтоматизованої системи інформації та моніторингу ще до повної комп'ютеризації .

Перевірка моніторингових звітів. Оскільки розпорядники бюджетних коштів ухиляються від розкриття заборгованості, необхідно проводити зовнішні перевірки правильності моніторингових звітів. Такі звіти слід складати щоквартально, а краще - кожного місяця. Перевірка може проводитися одним з таких фахівців:

o службовець, призначений установою - розпорядником бюджетних коштів для здійснення контролю за зобов'язаннями;

o головний бухгалтер;

o працівник відділу внутрішнього аудиту (або особа з аналогічними обов'язками);

o головний аудитор.

На виконання обов'язків кожною із зазначених осіб впливає система контролю, але мінімальною вимогою забезпечення неупередженості є знаходження цих фахівців за межами лінійної управлінської структури галузевого або бюджетного управління.

Запровадження дисципліни. Якщо ті, хто приймає рішення, можуть створювати борги та вимагати їх покриття за рахунок додаткових коштів, то такий спосіб може видатися дуже привабливим. У багатьох випадках видається маловірогідним, що хтось відмовиться сплатити бюджетні зобов'язання. Це можна пояснити тим, що надходження до місцевих бюджетів не покривають мінімально необхідні видатки, тим самим збільшуючи вартість угод в економіці; місцеві органи влади часто залежать від певних окремих постачальників, вони потребують регулярного поповнення товарів та послуг з їхнього боку. Відповідно система мотивації та підзвітності має зосереджуватися на тих, кого місцеві органи влади здатні контролювати тих, хто наділений повноваженнями закріплювати бюджетні кошти .

Життєздатна система мотивації до уникнення заборгованості має такі характеристики:

o чіткий розподіл ролей та відповідальності серед тих, хто встановлює призначення та має право контролювати бюджетні кошти;

o рівновага між позитивними та негативними стимулами, що ведуть до кращих умов для тих, хто дотримується доручень, порівняно з тими, хто їх не дотримується;

o готовність застосувати дисциплінарні та адміністративні дії в разі явного невиконання планів. Ці дії повинні базуватися на достовірній інформації .

Запровадження такої системи потребує часу. Однак якщо відкрите дотримання системи, в якій запроваджується дисципліна та підзвітність, матиме певне позитивне значення, може статися, що дотримання дисципліни потребуватиме відкритого застосування санкцій до високих посадових осіб .

Бюджетний кодекс передбачає розробку та внесення на розгляд Верховної Ради України проекту закону про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення .

Питання для самоконтролю

1. Чи має право Кабінет Міністрів України здійснювати протягом бюджетного року перерозподіл обсягів субвенцій з Державного бюджету України між місцевими бюджетами?

2. У якому порядку здійснюються видатки в разі призупинення рішення про місцевий бюджет?

3. Хто забезпечує виконання місцевих бюджетів?

4. До яких платежів належать платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань?

5. На яких стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і оцінка ефективності використання бюджетних коштів?

6. За яких умов здійснюються платежі з бюджету?