Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 7.5. Історія становлення і розвитку бюджетних відносин в Україні

Розвиток фінансово-бюджетних відносин в Україні вивчений недостатньо, а фундаментальних праць, які безпосередньо і докладно розглядали б цю проблему, немає .

Історія економічної і політичної взаємодії державних і місцевих органів влади на території сучасної України бере початок від часів появи перших державних утворень - грецьких міст-держав у Південному Причорномор'ї і Приазов'ї (V ст. до н.е.). Першими рабовласницькими державами були Ольвія і Боспорське царство, які сформувалися на межі ст. до н.е. Основу державного бюджету Ольвії (в його розумінні на той час) становила єдина система ввізного і вивізного мита та різні види податків. Збір їх віддавався на відкуп представникам місцевих органів влади. Усіма грошовими надходженнями до скарбниці займалися спеціальні комісії "семи" і "дев'яти", які представляли центральну владу і безпосередньо взаємодіяли з місцевими органами влади .

До І ст. нашої ери з подальшим розвитком рабовласницького ладу ліквідуються деякі форми самоврядування, які виникли в ранній період існування грецьких міст, і Боспорська держава перетворилася на монархію. Міста ще деякий час мали автономію: у них збереглися традиції полісного самоврядування у вигляді народних зборів, ради, виборних посад. Певна автономія була й у місцевих племен, які займали внутрішні області держави. Вони були зобов'язані платити Боспорським правителям данину хлібом та іншими продуктами, але у внутрішньому житті зберігали родоплемінний устрій. Однак поступово міста втратили колишню владу та елементи автономії, і це не могло не вплинути на їхню роль в управлінні місцевими доходами і витратами. У перших століттях нашої ери управління найважливішими областями і містами країни доручали царським намісникам, а органи місцевого самоврядування фактично було ліквідовано .

Дійшло небагато письмових свідчень фінансової політики Київської Русі: "Повесть временных лет" (початок XII ст.). Київський літопис (XII ст.), Галицько-Волинський літопис (XIII ст.), три редакції "Русской правды". На основі цих джерел, а також праць і досліджень істориків В. Татіщева, М. Карамзіна, В. Соловйова, М. Грушевського, Н. Полонської-Василенко та інших можна з достатньою мірою імовірності стверджувати, що основи місцевого самоврядування та оподаткування майбутньої Київської Русі заклав Рюрік у 862-879 рр. Саме в цей час нарівні з верховною князівською владою затверджується помісна влада. Згадку про передумови формування основ місцевого самоврядування знаходимо у М. Карамзіна: "Монархи звичайно цілими областями нагороджували вельмож та улюбленців, які залишалися їх підданими, але володарювали як государі у своїх долях" .

У Стародавній Русі становлення дворівневої системи управління - верховної князівської та помісної влади - і відповідних економічних відносин починається одночасно зі створенням східнослов'янської державності у період князювання сина Рюріка - Олега, який об'єднав руські Північ і Південь та оголосив Київ матір'ю міст руських. "Він доручив далекі області вельможам; велів будувати міста; встановив також податки загальні". Зрозуміло, що влада київського князя в землях племінних князівств була ще дуже слабкою, а система оподаткування - примітивною і здебільшого представлена даниною з приєднаних племінних князівств, загальне число яких сягало двадцяти .

Слов'яни, кривичі та інші народи повинні були платити данину варягам, що служили Русі. Після перемоги над древлянами, що проживали на берегах ріки Прип'ять, князь Олег і їх зобов'язав сплачувати данину. У наступні два роки він завойював землі дніпровських сіверян (Чернігівське князівство) та сусідніх з ними радимичей. На ці народи, за свідченням М. Карамзіна, було накладено "найлегший податок", оскільки вірність і вдале розташування сіверян були необхідні князю Олегу для безпечної взаємодії південних та північних областей. Радимичі, жителі берегів созьких, добровільно погодилися давати Олегові таку саму данину, що й раніше хазарам. Так поступово було створено певну фінансову систему, яка передбачала поповнення князівської скарбниці .

Основним загальнодержавним податком у Стародавній Русі була данина із завойованих земель, розмір якої варіювався і залежав головним чином від політичних інтересів і сили володарюючого князя. Для кожного племені данина визначалася окремо, і спочатку це була плата за захист князем окремих земель. Данина сплачувалася у вигляді "повозу" і "полюддя". "Повоз" привозили самі платники, а "полюддя" збирала князівська дружина.

Звичайно, данина не була податком у прямому розумінні цього слова: вона стала джерелом, з якого беруть початок сучасні податки. Ще у Стародавній Русі до данини приєдналися й інші види оподаткування, які вже мали внутрішні джерела. В. М. Пушкарева зазначає: "Як тільки суспільні союзи перестали бути простими родинними об'єднаннями, як тільки з'явилася адміністрація у будь-якому її вияві (крім родинної), суд, військо, суб'єктами оподаткування стають не лише переможені народи, а й самі громадяни такого союзу".

У літописах більш пізнього періоду трапляються згадки про сплату до скарбниці державної податі, яка "складалася більше з речей, ніж з грошей". Тлумачення терміну "податі" знаходимо в українського вченого Ю. Пасечника. На його думку, "податі" - це збірний термін, який об'єднує дари, уроки (будь-яка повинність, яка визначалася за розміром і мала бути виконана до певного календарного терміну) та оброки (стягувалися з певного предмету) .

Наступний умовний етап у формуванні дворівневої системи взаємодії влади в Київській Русі припадає на правління княгині Ольги, яка провела першу в історії Русі "бюджетну" реформу. Вона полягала у створенні ефективного механізму визначення розміру данини, який забезпечував би як необхідні надходження до князівської скарбниці, так і залишав продукти для задоволення потреб місцевих князівств. Ольга поділяє всю землю на цвинтарі, або волості, накладає державну данину на землі північної Русі, по річках Лузі і Мете, встановлює податки на користь державної скарбниці у землях древлянских, а також данину на користь власної частки княгині - у Вишгороді. На думку Ю. Пасечника, достатньо підстав вважати, що зміст нововведень Ольги та її "чоловіків" (дружинників, радників тощо) полягає в регламентуванні повинностей населення, у створенні пунктів "становищів", які використовувалися князівськими дружинниками для збирання данини, виконання адміністративних і судових функцій. Так, очевидно, почався перехід від системи "полюддя" до більш довершеної форми збирання податків - "на місцях", яка стала першим кроком до регламентації бюджетних відносин різних рівнів влади .

Ще одним джерелом поповнення великокняжої скарбниці в цей час стає торговельна та інша комерційна діяльність. Спочатку в ІХ - середині Х ст., коли у князів ще не було власного господарства, основним предметом торгівлі була не використана на власні потреби частина данини, зібраної з підкорених народів. Однак, уже з середини Х ст. князі почали розвивати свої власні господарства. Деякі з них вводять обмеження на вивезення і продаж товарів (зброю, сіль, золото, срібло) і таким чином закріплюють за собою монополію на торгівлю.

З розвитком торгівлі в князівської скарбниці з'являється ще одне "податкове" джерело прибутків, яке поклало початок розвитку непрямого оподаткування. З метою поповнення великокняжої скарбниці правила торгівлі регламентувалися ще в перших договорах між Київською Руссю та Візантією. На відміну від данини і податей, збирали мито головним чином грошима. На цей час були дві групи мита: за місцем збирання і часом: "заставне", яке стягувалося до початку торгівлі і за проїзд, і власне "торгове". До заставного мита відносилися: побережне (з плавзасобів), перевізне (за перевезення на поромних і човнових переправах), мостовщина (за переїзд через мости), костки (з людей, які везли вантажі дорогами, що охоронялися). До торгового мита відносилися явки. Їх стягували окремо з людей і окремо з товарів. Мито стягувалося також за збереження товарів. Після прийняття християнства своєрідне мито під час ярмарків, що влаштовувалися у дні церковних свят, збирало для своїх потреб духовенство.

Скарбниця князя поповнювалася також за рахунок мита за надання судових послуг і штрафів за несвоєчасне внесення цих платежів .

Таким чином, зміни, що відбулися в системі оподаткування і взаємодії центральних і помісних владних структур, стали значним кроком у розвитку місцевого самоврядування .

Додатковим джерелом поповнення князівської скарбниці була видача кредитів, плата за користування якими досягала 25-50% річних. На той час існувало три основних види кредитних відносин: надання "кун у рез" (позика грошей під відсотки), "справжнє" (позика під зростаючі відсотки) і "наставши в мед", "жито в присоп" (кредит у натуральній формі під певну частину натурального продукту).

З розвитком феодалізму в Київській Русі формується пануючий клас феодалів і стрімко поширюється феодальне землеволодіння. У результаті право власності на землю стало належати в основному феодалам - князям, боярам і церкві. Вони не платили податків, мали ряд інших привілеїв і пільг, які було закріплено у правових документах того часу. Таким чином, у Київській Русі поряд з класовим поділом суспільства формувалися замкнені групи населення - феодали, вільні селяни-общин-ники, вільне міське, а також феодальне залежне населення. Відповідно відбувалася і диференціація оподаткування зазначених груп .

Вільні селяни-общинники на першому етапі платили данину з будинку, а коли почав превалювати феодальний спосіб виробництва, то об'єктом оподаткування стала земля. Джерелом цього податку був прибуток від землі, тобто земельна рента. Одиниця обкладення податком, види платежів та їх розміри в різних князівствах були різними. Спочатку при визначенні суми податку розмір господарства та його економічні можливості не враховувалися, але пізніше основою для оподаткування стала чисельність жителів. За цим принципом поземельний податок будувався в усіх західноєвропейських державах. У той же час способи визначення прибутку із землі в різні часи в різних країнах відрізнялися. Найстаріший спосіб полягав у вимірюванні землі та обкладенні її за кількістю: за югерами - в Римі, за хайдами - в Англії, за гуфами - в Німеччині. Однак досить швидко через несправедливість оподаткування цей спосіб змінився і землі стали оподатковувати за їх родючістю. Відповідальність за повноту і своєчасність сплати цього платежу в князівствах Київської Русі несло все господарство, усередині якого діяв розподільчий принцип .

Вільне міське населення зобов'язане було платити податки залежно від виду своєї діяльності або відпрацьовувати на будівництві і ремонті міських фортець. Плату представникам державної влади (прообраз витрат бюджету на державне управління), які керували будівництвом міст, встановлювала з коштів місцевого населення "Русская правда". На кошти того ж міського населення будувалися церкви, утримувалася церковна парафія.

Феодальне залежне населення Київської Русі отримувало землю від землевласника в користування за умови виконання різних робіт. За право користування землею встановлювався натуральний податок у вигляді передачі землевласникові більшої частини результатів своєї праці. Челядь, холопи внаслідок свого соціального статусу належали своїм господарям і тому податки не платили.

Збори і податки з населення в цей час встановлювалися переважно місцевими князями, поступово роль київських князів в управлінні областями посилювалася. І поряд з посиленням ролі "місцевих податків" у Київській Русі поступове закріплювалося загальнодержавне оподаткування. На місцях спочатку панували місцеві князі, однак, визнаючи силу київського князя, вони передавали йому частину данини, що збиралася з підлеглої їм території. За це місцеві князі могли розраховувати на заступництво київського князя. Це право Києва на збирання данини з удільних князівств, яке з'явилося в період формування давньоруської держави як одна з форм залежності князівств від київського престолу, діяло аж до ХІІ ст .

Тоді в держави ще не було органів, які могли б узяти на себе фіскальну функцію, і вона доручила збір податків місту чи общині під кругову поруку, а саме визначала тільки загальну суму, обов'язкову до внеску в князівську скарбницю. Стягнення податків за допомогою органів, які обиралися самим населенням, почалося в той період, коли податки були ще дарами, і практикувалося на території всієї Стародавньої Русі.

У цей же час формується інститут посадників (своєрідний прообраз нинішнього інституту представництва), які призначалися в найважливі регіони і стали повноважними представниками князівської влади на місцях: вони судили, збирали данину і мито. З появою посадників і волостелей (управителі в сільських місцевостях) формується система "годування", за якої посадники як агенти центральної влади князівства збирали частину прибутку волостей на "корм". Усі ці особи утримувалися за рахунок платежів місцевого населення. На місцях існували і спеціальні пункти збирання данини - цвинтарі. Крім данини з удільних земель до Києва надходила частина прибутків у вигляді сільськогосподарської продукції з феодальних маєтків .

До початку феодальної роздробленості в Стародавній Русі право Києва на частку прибутків з помісних князівств не бралося під сумнів. Однак після 30-х років ХІІ ст. у взаємовідносинах Києва та помісних князівств сталися зміни: зменшилася роль загальнодержавних податків і посилилось місцеве оподаткування в рамках удільних князівств. Основною формою місцевого оподаткування в сільській місцевості для залежних селян стала продуктова рента і різні повинності, а для залежних, і незалежних селян - утримання князівської дружини, ремонт і будівництво шляхів тощо. У містах особливого значення набувала феодальна рента, що стягується за надання міськими феодалами земельних ділянок дрібним торговцям і ремісникам . Разом з тим на початковому етапі феодальної роздробленості на Русі (30-ті роки XII - 30-ті роки ХІІІ ст.) характерною рисою управління залишалася система "годування" - для утримання центральної влади князівства, представників адміністративної і судової влади за рахунок прибутків окремих волостей.

У період панування натурального господарства в більшості держав складалося кілька фінансових планів, кілька розписів доходів і витрат. Це призводило до адміністративно-фінансової децентралізації. Держава задовольняла свої потреби за допомогою натуральних повинностей. Державна фінансова діяльність була зосереджена в руках місцевих органів, які визначали розмір повинностей, розподіляли їх тягар, на свій розсуд витрачали державні кошти. Множинність фінансових планів була організована у дві системи - територіальні плани і плани за джерелами державних доходів. При територіальній системі кожний регіон мав самостійне фінансове управління, свій розпис доходів і витрат. Так поступово виділялися спеціалізовані податки і збори, які спрямувалися на фінансування суспільних потреб .

Подібна схема фінансової взаємодії між центральними й місцевими органами влади збереглася і в часи татаро-монгольської навали. Зміни торкнулися, насамперед, податкового тягара платників податків, який відчутно зріс через необхідність платити додаткову данину.

Важким становищем більшості земель, що знаходилися на території сучасної України, які були позбавлені єдності і перебували під татаро-монгольським ярмом, скористались у своїх інтересах сусідні держави - Польща, Угорщина, Молдавське князівство. До кінця XIV ст. під владу Польщі перейшли Галичина і Західна Волинь, Закарпаття завоювала Угорщина, Буковину - Молдавське князівство. Східну Волинь, Поділля, Київщину і Чернігово-Сіверщину було включено до складу Великого князівства Литовського .

Внаслідок цього подальший розвиток бюджетних зв'язків і системи оподаткування відбувався під впливом і на основі законів держав, до сфери впливу яких потрапили різні області України .

У цей період основний тягар відповідальності за внесення грошових і натуральних податків на користь держави, феодалів, а також церковної десятини лежав на селянстві. Одним з основних загальнодержавних податків був щорічний земельний податок. На Київщині і Галичині він називався "подимний" (об'єктом оподаткування було господарство - будинок, яке належало селянинові). На Чернігівщині адміністрація Великого князівства Литовського збирала "поголовщину". На Волині цей податок називався "воловщина" (одиницею оподаткування була ділянка землі, яку можна було обробляти за допомогою волової упряжі). Оподаткування здійснювалося в розрахунку на земельну одиницю - дворище. Крім того, українські селяни відробляли різні повинності на користь держави: будували й ремонтували замки і будинки, прокладали дороги, споруджували мости, давали "стацію" (грошове забезпечення князю та його двору при переїздах). Поступово стація набула статусу постійного податку і сплачувалася грошима.

На відміну від загальнодержавних більш-менш фіксованих податків, зобов'язання селян перед феодалами були різноманітними. При цьому форма виконання зобов'язань часто залежала від ступеня їх феодальної залежності. Так, селяни-данни-ки, які ще не втратили права піти від феодала, платили йому натуральні і грошові податки. Селяни, що втратили таке право, відробляли на користь феодала повинності, головним чином у вигляді панщини. Її норми зростали в міру розширення господарства феодала, причому селяни обробляли його землі власними знаряддями праці. Так, якщо в 1424 р. шляхта Галичини ввела панщину в розмірі 14 днів на рік з кожного господарства, то в 1520 р. Торунським статутом для всіх земельних володінь (духовенства, шляхти тощо) було введено обов'язкову мінімальну панщину в розмірі 1 день на тиждень. І вже в другій половині XVI ст. на більшості українських земель панщина сягла 2 днів на тиждень з одного поля. Поступово вводилася й нерегулярна панщина, яку селяни були зобов'язані додатково відпрацьовувати на вимогу землевласника або управителя .

На Київщині, Чернігівщині, Волині натуральні податки стягувалися переважно воском, хутром, великою рогатою худобою тощо. Крім того, існувало "дякло" - натуральна рента, яка збиралася зерном і сіном. Однак з розвитком ремесла і торгівлі, розширенням товарно-грошових відносин натуральні податки поступово витіснялися грошовими .

Нарівні із селянством досить вагому частку загальнодержавних і місцевих податків сплачувало міське населення. Його правове становище, а відповідно й рівень оподаткування залежали від категорії міста (королівське, феодальне, церковне і таке, в якому було самоврядування), а також майнового становища і роду занять городянина. Незалежно від категорії міста, на його жителів розповсюджувалися всі загальнодержавні податки - серебщина, воловщина, подимний збір. Жителі королівських міст виконували також ряд повинностей, які встановлювалися для них старостами й управителями: будували і ремонтували замкові споруди, забезпечували їх охорону.

Починаючи з XIV ст. бюджетно-фінансова система в Україні розвивалася під впливом Магдебурзького права, яке литовські князі і польські королі надавали українським містам. Воно передбачало, зокрема, право обмеженого самоврядування на основі хартії вольності міста Магдебурга. Згідно з положеннями Магдебурзького права мешканці Києва звільнялися від "прав польських, і литовских, і руських", а також "вот всякого права й моци, й вот насилья всих подданьїх наших большого княжества Литовского, вот воєвод, й вот судей, й вот всих посполите врядников наших". За надання цього права міста платили певні кошти, а населення звільнялося від натуральних повинностей і сплачувало грошові податки з торгівлі та промислів. На місцеві потреби спрямовувася і збір на винний промисел. Крім того, городяни мали утримувати прикордонні війська, ремонтувати дороги, забезпечувати доставку матеріалів для будівництва. Залежно від виду діяльності вони платили натуральні податки на ремесло, ринковий збір, акцизи, мита.

У 1577 р. князь Сигізмунд зробив спробу реформувати розрізнені бюджетні й податкові відносини встановленням єдиних податків та єдиного терміну їх сплати на однакові земельні наділи. Але через половинчасті міри і відсутність рішучості в проведенні реформ своєї мети він так і не досяг.

Для розвитку виробничих відносин потрібна була чітка грошова система. Наприкінці XIV ст. у містах Києві і Львові чкарбували власні монети, але вони не мали достатнього поширення, оскільки на той час користувалися в основному чеськими, татарськими, польськими, молдавськими, литовськими монетам. У результаті грошової реформи С. Баторія в 1578-1580 рр. було створено єдину грошову систему для Речі Посполитої, що сприяло розвиткові товарно-грошових відносин: товари стали продавати в кредит і під заставу, почали використовувати векселі, зароджувалась іпотечна система.

Бюджет Запорозької Січі формувався з податків, натуральних та особистих повинностей, оренди, регалій. У табл. 27 наведено джерела і характер доходів Запорозької Січі .

Значну частину бюджету покривали зовнішні надходження - військовий видобуток, царська "платня" за послуги запорожців у військових битвах. Була загальновійськова скарбниця, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання. Витрати передбачалися на військове спорядження, будівництво фортець, монастирів, утримання старих воїнів, дипломатичних місій тощо. Доходи скарбниці поповнювали торгові податки з товарів, коли вони вивозилися на ринок. За перевезення і транзитну торгівлю сплачувалося мито .

Згідно з архівними матеріалами, Росія практично з початку існування Гетьманщини втручалася в бюджетну сферу цієї частини України, аж до повного об'єднання двох бюджетних систем .

Основними напрямами бюджетних відносин Гетьманщини і Росії були:

o безоплатне утримання російської армії. Селяни і козаки збирали грошові кошти, продукти харчування (порції), фураж (рації). До 1707-1709 рр. ці збори були незначними. З 1716 до 1783 р. вони стали постійними і називалися

Таблиця 27

Джерела і характер доходів Запорозької Січі

"консистенські дачки". Починаючи з 1764 р., їх стягували лише в грошовій формі з кожного двору, і, по суті, вони стали подимним податком; o виконання повинностей. Їх було чимало. Так, селяни і міщани мали забезпечувати кормами й волами потреби армії, пошти, чиновників. Оскільки бюджетні ресурси Лівобережної України, починаючи з 1722 р. перебували під контролем Росії, то значну частину грошових ресурсів надсилалися до російської скарбниці. У 1725 р. до державного бюджету Росії було передано 244 255 руб. податків. Після возз'єднання України та Росії Україна ще майже півстоліття зберігала всі атрибути державності, у тому числі самостійність ведення фінансового господарства. На початку 20-х років XVII ст. уряд царської Росії почав стягувати у своє розпорядження дедалі більші кошти. Можна вважати, що саме з цього часу Україна на 270 років стала колонією, змушеною вносити на потребу метрополії понад чверть свого національного доходу .

Основним джерелом доходів Російської імперії в першій половині ХІХ ст. були оборотний і подушний податки з селян, митні збори, податки з капіталів і торгових оборотів, незначні податкові збори з дворян. У структурі доходів значне місце посідало непряме оподаткування, передусім "питний" доход, надходження від якого напередодні 1861 р. становили майже 30% державного бюджету. Основний тягар податків, що за період 1845-1861 рр. перевищили 1 млрд руб., несли селяни. Уряд звертався і до збору податків натурою. Лише за 1828 р. у 6 українських губерніях їх було зібрано на суму близько 3,5 млн руб. Дефіцит бюджету Російської імперії був постійним, тому його покривали дедалі більшими обсягами внутрішніх і зовнішніх позик, а також емісією паперових грошей .

Видаткова частина бюджету Росії становила майже 15-20% її національного доходу. Більшість витрат припадала на військове і морське міністерства. Так, у 1804 р . з 122 млн. руб. усього бюджету на їх утримання було витрачено майже 53 млн руб., у 1855 р. - з 526 млн руб. - 270 млн. руб. На утримання двору витрачалося близько 10% бюджету, тоді як на освіту виділялося менше 1% бюджетних витрат .

У першій половині ХІХ ст. уряд Росії вжив значних заходів щодо впорядкування фінансової системи, зокрема на початку століття було здійснено фінансову реформу, а в 1839-1843 рр. проведено грошову реформу. Та незважаючи на це, видатки бюджету зростали дедалі більшими темпами, і якщо на початку століття державний борг Росії дорівнював майже чотирьом її річним бюджетам, то напередодні 1861 р. - майже восьми .

Розвиток подій після 1861 р. диктував необхідність упорядкувати фінансову систему, тому до кінця ХІХ ст. було зроблено кілька спроб налагодити стабільну діяльність грошово-кредитної, банківської, податкової, митної систем. Зокрема, винні откупи було скасовано і замінено акцизом на вино, введено акцизи на цукор і тютюн . Проте сам порядок стягнення податків не змінювався майже до 80-х років. У 1863 р . подушний податок з міщан міст європейської частини Росії було замінено податком на нерухоме майно, надходження від якого в 1898 р. становили 8,6 млн руб.; у 1894 р . введено квартальний податок; з 1875 р. частину місцевих повинностей було замінено на державний поземельний податок без розмежування власників .

У 1879-1880 рр. внаслідок селянських бунтів було скасовано подушний податок, зменшено викупні платежі. Скасування подушного податку компенсувалося збільшенням непрямих податків і платежів. У багатьох повітах розмір податків перевищував доходи. У 1900 р. населення Російської імперії сплатило непрямі податки на суму 657 млн руб., у тому числі з алкогольних напоїв - 317 млн руб., з тютюнових - 47 млн руб., з цукру - 63 млн руб., з нафти - 25 млн руб., мито - 204 млн руб. Значна частина спирту, тютюну, цукру була українського виробництва. Дев'ять українських губерній з 1868 до 1880 р. дали Російської імперії 2899,2 млн руб. доходу, а на їхні власні потреби було повернуто лише 1749 млн руб. За 15 років починаючи з кінця 19 ст. бюджет Російської імперії одержував від України 3289 млн руб . доходу, а на потреби України залишалося лише 2605,2 млн руб. 8 березня 1906 р . було затверджено правила про порядок розгляду державного розпису доходів і витрат Російської імперії. Позитивний вплив на розвиток бюджетного процесу і налагодження державного контролю справили введення в дію Конституції і заснування Державної Думи. Проте, незважаючи на заходи, вжиті урядом з метою впорядкування надходжень до бюджету, державний борг безупинно зростав. Із середини 80-х років ХІХ ст. Росія за розміром державного боргу посіла третє місце після Франції і Великої Британії .

Після Великої Жовтневої соціалістичної революції був період (1918-1922 рр.), коли Україна зробила спробу створити власну бюджетну систему (дещо в усіченому вигляді) і самостійно будувати взаємовідносини з місцевими органами влади. Налагодити бюджетний процес намагалися спочатку Українська Центральна Рада протягом 14 місяців свого існування, а потім більшовицький уряд, але ці спроби з різних причин успіху не мали. Питання щодо цілковитої державної незалежності і відповідно щодо формування незалежної бюджетної системи так і не було поставлено .

У 1921 р. постановою ВЦВК "Про заходи щодо впорядкування фінансового господарювання" було скасовано об'єднання державного і місцевих бюджетів. У грудні 1921 р. ВЦВК і РНК прийняли постанови, які згодом було перенесено до законодавства Радянського Союзу, "Про місцеві бюджети", "Про місцеві кошти", "Про перелік витрат, що фінансуються місцевими коштами".

У 1923 р. було прийнято тимчасове Положення про місцеві фінанси, яким визначалися: склад місцевих бюджетів, права та обов'язки органів влади різних рівнів, порядок і механізм місцевого оподаткування, механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів, порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Було змінено також порядок формування доходної частини місцевих бюджетів і видаткові повноваження місцевих органів влади. З цього часу за рахунок коштів місцевих бюджетів повністю фінансувалися заходи місцевого значення в народному господарстві, соціальному забезпеченні, дорожньому будівництві, місцевому транспорті тощо. У 1923-1925 рр. помітно зміцнилася доходна база місцевих бюджетів за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків. У цей період уперше почав застосовуватися такий елемент фінансового вирівнювання в міжбюджетних відносинах, як субвенція, яка надавалася з урахуванням економічного потенціалу території, рівня задоволення місцевих потреб .

До 1925 р. в основному завершилося формування системи місцевих бюджетів, яка складалася з трьох основних груп залежно від покладених на них завдань і механізму бюджетного регулювання:

1. Регулюючі бюджети (губернські, обласні, республіканські, окружні).

2. Міські бюджети (усіх міст).

3. Низові бюджети (волосні, районні, сільські) (табл. 28).

Таблиця 28

Розподіл доходів і витрат за видами місцевих бюджетів УРСР у 1924-1925 рр., %

З наведених у таблиці даних видно, що приблизно половина бюджетних ресурсів формувалася в міських бюджетах. Це пояснюється тим, що в містах в основному було зосереджено комунальні промислові підприємства .

У вересні 1925 р. ВЦВКУ і РНК УРСР прийняли постанову "Про місцеві податки і збори", якою було встановлено конкретні місцеві податки і збори, а також порядок їхнього застосування. А постановою цих органів від 2 січня 1928 р. "Про самооподаткування для задоволення суспільних потреб" регламентовано порядок самооподаткування в Україні на місцях. У квітні 1926 р. ЦВК СРСР затвердив Положення про місцеві фінанси СРСР, а через деякий час в Україні було затверджено Положення про місцеві фінанси УРСР, яким регламентувалися надходження і витрати місцевих органів влади і порядок формування фондів бюджетного регулювання .

У грудні 1931 р. уряд СРСР прийняв ще одну постанову, яка регламентувала республіканські і місцеві бюджети. Відповідно до неї було чітко розмежовано доходи між окремими ланками бюджетної системи, посилено роль низових бюджетів, місцевим бюджетам надано право залишати у своєму розпорядженні фінансові перевищення фактичних надходжень до планових, змінено систему бюджетного регулювання. У 1932 р. відбулися зміни в республіканському і крайовому бюджетному регулюванні, згідно з якими було збільшено перелік податків і зборів, відрахування від яких зараховувалися в місцевий бюджет. Проте у 1938 р. Верховна Рада СРСР приймає рішення про включення місцевих бюджетів і бюджету державного соціального страхування в єдиний державний бюджет, і цим фактично було перекреслено всі попередні зусилля по становленню і розвитку місцевого самоврядування .

У жовтні 1959 р. було прийнято Закон СРСР "Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік". Згідно з цим документом, до державного бюджету включалися: союзний бюджет, бюджети союзних республік, бюджет державного соціального страхування. До бюджетів союзних республік - республіканські бюджети союзних республік, бюджети автономних республік, місцеві бюджети (крайові, обласні, автономних областей, окружні, районні, селищні і сільські). У червні 1960 р. в Україні було прийнято Закон УРСР "Про бюджетні права Української РСР і місцевих рад депутатів трудящих", що фактично дублював союзний Закон.

Заснування СРСР і прийняття Конституції Союзу РСР передбачало створення єдиного бюджету, до складу якого включалися бюджети союзних республік. З утворенням у 1922 р. СРСР бюджетна система будувалася на таких принципах: єдність усіх її складових частин, демократичний централізм і ленінська національна політика. Подальший розвиток ці принципи знайшли в Конституції СРСР, прийнятій у 1977 р .

Принцип єдності бюджетної системи випливав з єдності політичної та економічної основи соціалістичної держави. Конкретно він виявився в тому, що в державному бюджеті СРСР послідовно поєднувались усі бюджети і відображалися доходи й витрати кожної ланки бюджетної системи. Єдність виявлялася також у методах бюджетного планування і порядку фінансування. Бюджетна система СРСР являла собою союзний бюджет, 15 державних бюджетів союзних республік, до яких входили 50 884 місцевих бюджетів, у тому числі 20 бюджетів АРСР, 145 крайових, обласних, 2044 міських, 3806 міського типу, 3739 районних і 41 130 сільських бюджетів .

Принцип демократичного централізму здійснювався в процесі поєднання централізованих засад в управлінні бюджетною системою з наданням республіканським і місцевим органам можливості складати свої бюджети і розпоряджатися ними. Всі органи влади, починаючи від Верховної Ради СРСР і закінчуючи сльськими радами, мали самостійні бюджети, наділені всіма бюджетними правами. Кожен бюджет складався і затверджувався радою народних депутатів.

Основою для розподілу доходів і витрат державного бюджету СРСР між окремими ланками бюджетної системи були Закон про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік, закони про бюджетні права союзних та автономних республік і місцевих рад народних депутатів. При цьому враховувалися функції, які виконували органи державної влади і державного управління Союзу РСР, союзних республік і місцевих рад народних депутатів залежно від політичних, економічних і соціальних завдань.

В організаційному плані всі доходи державного бюджету СРСР поділялися на закріплені та регулюючі. До закріплених доходів союзного бюджету було віднесено:

o платежі від доходу підприємств союзного підпорядкування;

o податок з обороту;

o прибутковий податок з населення;

o надходження від 3% внутрішньої поз