Фінанси регіону - Коваленко М.А. - 2.2. Методи управління

Приймаючи до уваги той факт, що Україна визначила стратегічним напрямком своєї зовнішньоекономічної політики інтеграцію в ЄС, за своєю суттю та змістом політика регіонального розвитку нашої країни повинна враховувати пріоритети регіональної політики ЄС, в якій однією з головних цілей є ліквідація територіальних диспропорцій економічного та соціального розвитку країн - членів Союзу. При цьому, основними принципами регіональної політики ЄС визнані субсидіарність, децентралізація, партнерство, програмування, концентрація [81, с.41].

Так, в європейській Хартії місцевого самоврядування [64] зазначено, що органи місцевого самоуправління складають одну з основ усякого демократичного ладу, мають реальну владу та забезпечують ефективне і одночасно наближене до громадянина управління. Свої функції органи місцевого самоуправління реалізують через уповноважені для прийняття рішень заклади, які створені демократичним шляхом і мають широку автономію у відношенні своєї компетенції, порядку її здійснення, а також необхідні для цього засоби.

У відповідності з цими основними вимогами внутрішня соціально-економічна політика України повинна ґрунтуватися на спрямованості до прискорення розвитку регіонів на основі високоефективного використання їх природно-сировинного, виробничо-технічного, людського та фінансового потенціалів як найважливіших складових економічної могутності та реальних можливостей відродження міжнародного авторитету держави.

Конкретні напрямки формування сучасної системи демократичного управління розвитком регіонів нашої країни були визначені в концепції регіональної політики, прийнятої Указом Президента України від 25 травня 2001 року [72]. Відповідно до вказаної концепції, серед низки загальних принципів державної і регіональної політики сформульовано принципи забезпечення унітарності України та цілісності її території, включаючи єдність економічного простору на всій території держави, її грошово-кредитної, податкової, митної та бюджетної систем, а також максимального наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів.

Підвищення вимог до результативності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики на регіональному рівні повинно супроводжуватися наданням додаткових повноважень місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування, покладенням на них відповідальності за вирішення поточних та перспективних завдань розвитку регіонів. Це, в свою чергу, передбачає внесення відповідних змін до законодавчого регулювання в бюджетній та кредитно-фінансовій сферах з питань щодо:

^ розпорядження трансфертами з Державного бюджету України, що передаються місцевим органам виконавчої влади для подальшого перерозподілу між місцевими бюджетами, на основі спеціальних критеріїв та індикаторів;

^ формування регіональної інфраструктури підтримки та розвитку підприємництва, створення сприятливих фінансово-кредитних, інноваційних, податкових, інформаційних та інших умов для цього;

^ створення небанківського фінансового сектору у вигляді регіональних кредитно-гарантійних установ, фондів сприяння розвитку підприємництва, страхових, інноваційних та інвестиційних фондів.

Аналіз економічної ситуації в Україні та практика державного регулювання економіки у країнах з розвинутою ринковою економікою свідчать, що до складу основних елементів державного регулювання як методу управління відносять: правове і адміністративне регулювання; бюджетно-фінансове, грошово-кредитне, цінове регулювання; індикативне планування, прогнозування, програмування соціально-економічного розвитку; структурне та кон'юнктурне регулювання; інвестиційну, антициклічну, регіональну, галузеву, структурну, амортизаційну, антиінфляційну, валютну, митну, цінову, соціальну, науково-технічну, екологічну, зовнішньоекономічну політику або різноманітні варіанти їх комбінування; державне підприємництво та інше.

Під методами державного регулювання розуміють способи впливу за допомогою певного набору засобів на об'єкт управління - сферу підприємництва, кредитно-банківські та небанківські фінансові установи, інфраструктуру ринку, некомерційний сектор економіки з метою створення або забезпечення умов їхньої діяльності у відповідності з пріоритетами національної економіки та напрямками регіонального розвитку.

Методи державного регулювання розрізняють за формами впливу і за сферою застосування. За формами впливу виділяють методи прямого регулювання, які чітко регламентують поведінку суб'єктів господарювання (державні замовлення, контракти, ліміти, обмеження, штрафи, дозволи, ліцензії, квоти, фінансування, надання дотацій з бюджету різним сферам діяльності та інші важелі адміністративного характеру), та методи опосередкованого регулювання, які впливають на створення ринкового середовища (податкове регулювання, політика прискореної амортизації тощо) [81, с.43].

В "Концепції державної регіональної політики" особливе місце в державному регулюванні соціально-економічного розвитку регіонів відводиться оптимізації фінансового механізму, який повинен забезпечувати перспективи для формування такої фінансової спроможності територій, яка б створювала можливості для ефективного регіонального розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіонів [79].

Оптимізація фінансового механізму державного регулювання економіки регіону включає [81, с.44]:

^ вдосконалення систем стратегічного бюджетного планування та фінансового вирівнювання, які б базувалися на нормативах мінімальної бюджетної забезпеченості та на коефіцієнтах податкової спроможності територій;

^ запровадження такого механізму надання бюджетних трансфертів, який би гарантував органам місцевої влади фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень в регулюванні соціально-економічного розвитку відповідних територій;

^ використання ефективного механізму міжбюджетних розщеплень податкових платежів;

^ вдосконалення системи місцевого оподаткування;

^ посилення зацікавленості органів місцевої влади у зміцненні доходної бази;

* стимулювання місцевих органів влади до об'єднання на договірних засадах фінансових ресурсів з метою вирішення місцевих, регіональних, міжрегіональних проблем і забезпечення оптимального використання бюджетних коштів, коштів суб'єктів господарювання та населення;

^ використання інструментарію фінансового планування в частині програмно-цільового фінансування видатків;

^ чітке розмежування видатків на виконання власних та делегованих повноважень місцевими органами влади.

Перехід від командно-адміністративної до соціально орієнтованої ринкової економіки передбачає розробку й впровадження нових форм і методів системного управління економікою. Чільне місце у цій системі займає фінансове управління економікою, яке реалізує себе через сукупність управлінських функцій, основними з яких є: прогнозування, планування, стимулювання, організація, координація, регулювання та контроль. Вказана думка знайшла своє відображення та розвиток в роботі О.М. Ковалюка [73]. За висновками науковця, сукупність форм і методів управління фінансовими ресурсами складають механізм управління фінансами, визначальними в якому є форми і способи бухгалтерського, податкового, бюджетного, банківського і статистичного обліків та звітності.

Виходячи з наведених науково-практичних напрацювань, у світлі теорії сучасного фінансового менеджменту за функціональними ознаками механізм управління фінансовими ресурсами регіону мас широкий діапазон дії - від прогнозування до контролю. На рисунку 2.4. представлена функціональна схема управління фінансовими ресурсами регіону.

Рис. 2.4. Функціональна схема управління фінансовими ресурсами регіону

Разом з тим, в концепції управління фінансовими ресурсами регіону та регулювання його розвитку важливе місце займає процес формування цілей останнього процесу, на основі яких визначаються цілі та напрямки дій по укріпленню та розширенню фінансового потенціалу регіону, в тому числі шляхом створення економічно виважених додаткових джерел фінансових ресурсів. При цьому для досягнення конкретних результатів цілі, що пов'язані з процесом управління фінансовими ресурсами регіону, не повинні мати деклараційний або формальний характер.

Правильно сформульовані цілі управління фінансовими ресурсами регіону насамперед мають відповідати таким вимогам:

^ реальність і можливість досягнення - це означає, що ціллю не може бути лише досягнення необхідного стану об'єкта. Ціль - це результат досліджень і передумов, тимчасовий варіант рішень, в якому необхідно враховувати всі можливості системи;

^ вимогливість, орієнтування на результат, успіх, а не на процес - це означає, що в цілях може існувати стимулюючий фактор, що спонукає виконавців, які бажають отримати певні результати і успіх, докласти додаткових зусиль і використати увесь наявний економічний та фінансовий потенціал;

* наукова відокремленість, узгодженість - це означає, що в цілі повинні бути враховані об'єктивні закони розвитку середовища і об'єкта управління, збалансовані об'єктивні і суб'єктивні елементи процесу ціле утворення; всі цілі, які лежать в основі управління фінансовими ресурсами регіону, слід розглядати у взаємозв'язку і взаємодії;

^ придатність до вимірювання означає, що ціль повинна бути представлена кількісно, якісно або іншим чином для визначення ступеня її відповідності плановим показникам, стандартам діяльності або робіт, у зв'язку з чим особливо важливо встановлювати тимчасові характеристики цілей;

^ однозначність для сприйняття, ясність. Розглядаючи ціль як узагальнений результат рішення, виконавці повинні чітко розуміти необхідність та доцільність своєї роботи, в такому разі вони зможуть закріплювати більш досконалі варіанти досягнення цілей;

* гнучкість - можливість і необхідність внесення корегувань у зміст і структуру цілей під впливом змін у середовищі;

^ прийнятність - необхідність врахування звичаїв, потреб, бажань, традицій та інших цінностей, що склалися в регіоні;

^ відображення змісту діяльності. Процес установлення цілей задає державним регіональним органам управління, а також органам місцевого самоврядування визначений зміст і порядок дій, який може сприяти досягненню цілі.

Забезпечення вимог і цілей управління фінансовими ресурсами регіону тісно пов'язане з технологією їхнього формування. В узагальненому вигляді процедура встановлення вказаних цілей регіональною системою управління передбачає чотири обов'язкові етапи, які відображено на рисунку 2.5.

Рис. 2.5. Схема процедури визначення цілей управління фінансовими ресурсами регіону

На першому етапі, виходячи з аналізу сукупності внутрішніх та зовнішніх факторів, визначаються та аналізуються тенденції, які спостерігаються в оточенні. Такими тенденціями та факторами можуть бути темпи інфляції, державна економічна та фінансова політика, рівень банківських відсотків за кредитами та депозитами, стан іпотечного ринку, рівень цін на товари першої необхідності, енергоносії тощо. Необхідно звернути увагу на те, що саме перший етап найбільшою мірою знаходиться під впливом суб'єктивних факторів та залежить від бачення стану справ та перспективи управлінцями і фінансовими аналітиками, тому саме на першому етапі буде найбільшою ціна прорахунку. Певною мірою цей етап можна назвати аналітичним в широкому розумінні цього терміну.

На другому етапі, виходячи з прийнятого рішення щодо напрямку розвитку, визначаються спільні для всіх суб'єктів регіону цілі відносно обсягів необхідних фінансових ресурсів та мети фінансування. На цьому етапі визначаються загальні фінансово-економічні показники.

Головною метою третього етапу є побудова ієрархії цілей та визначення джерел фінансування. Аналіз проводиться за двома основними напрямками: фінансові ресурси внутрішнього та зовнішнього походження.

На четвертому етапі визначаються цілі кожного суб'єкта господарської діяльності, визначаються джерела і об'єми необхідних ним фінансових ресурсів, перелік фінансових інструментів, які доцільно для цього використовувати, а також побудова схеми взаємозв'язків між учасниками процесів. На цьому етапі можуть моделюватися грошові потоки та розроблятися фінансові схеми.

Моніторинг стану господарського комплексу регіону та відстеження відхилень від запланованих показників фінансових ресурсів надає змогу впровадження коригуючого впливу через систему зворотного зв'язку для мінімізації негативних наслідків.

В економічній теорії найбільш систематизованою вважається класифікація цілей управління за змістом, строками, важливістю і рівнем керування. Використовуючи її, складається можлива схема цілей управління фінансовими ресурсами регіону (рис. 2.6.).

Економічні цілі управління фінансовими ресурсами регіону закріплюють систему економічних відносин, забезпечують матеріальну основу функціонування регіональної системи в цілому.

Соціальні цілі відображають взаємозв'язки між елементами територіальної системи, стан та рівень соціального забезпечення життя людей.

Рис. 2.6. Класифікація цілей управління фінансовими ресурсами регіону

Політичні цілі охоплюють комплексний, цілісний, збалансований та якісний розвиток регіону.

Ідеологічні цілі характеризують програмні вимоги тих чи інших партій і громадських об'єднань, які домінують в органах місцевої влади, щодо забезпечення фінансовими ресурсами окремих програм.

Стратегічні цілі визначають найбільш вагомі результати найвищого рівня регіонального управління.

Тактичні цілі - це сукупність "мішеней" або майбутніх кінцевих результатів, які визначаються на рівні середньої ланки регіонального управління.

Оперативні цілі - це система рішень чи майбутніх кінцевих результатів, які визначаються на нижчому рівні регіонального управління.

За важливістю цілі управління фінансовими ресурсами регіону можна поділити на основні та додаткові. Основні цілі - це обов'язкові для досягнення; додаткові - бажані, але не обов'язкові

За ознаками рівня управління доцільно виділити цілі: регіональні, суб'єктів господарювання та їх структурних підрозділів, а також індивідуальні, тобто кожного окремого мешканця регіону.

Розглядаючи регіон в якості суб'єкта управління фінансовими ресурсами, перш за все, необхідно мати на увазі, що процес управління повинен мати на меті: з одного боку, регулярне забезпечення органів самоврядування коштами, необхідними для вирішення соціально-економічних потреб громади, доставляючи ці кошти в мінімальний час і з мінімальними витратами без шкоди незалежності регіону по відношенню до третіх осіб та його господарському комплексу; з іншого боку, контроль, перш за все, за цільовим та раціональним використання коштів і рентабельністю економічних програм, для яких ці кошти були призначені. Вказані вимоги щодо особливостей та пріоритетів використання фінансових ресурсів регіону також актуальні для суб'єктів господарської діяльності та населення, що потребує створення на рівні регіону відповідних організаційних структур.

В радянській регіональній економічній науці тривалий час панувала думка про те, що регіон не може бути цілісною системою, оскільки він не є основним суб'єктом управління і регулювання виробництва, а його межі не збігаються з кордонами інших територіальних утворень, зокрема, економічних районів, територіально-виробничих комплексів, промислових вузлів, тощо. Цей підхід був зумовлений тим, що основні виробничі ланки, розташовані на певній території, повністю підпорядковувалися міністерствам і відомствам, а територіальні органи фактично не мали можливості здійснювати помітний вплив на вирішення місцевих проблем. Перехід до ринку, інтеграція у світове господарство, демократизація і децентралізація управління соціально-економічними процесами в Україні наочно довели хибність заперечення об'єктивного існування регіонів, як важливої політичної, .соціальної та економічної системи.

Методологія дослідження регіону як суб'єкта фінансового регулювання ґрунтується на системному підході, що включає аналіз теоретичних основ фінансового регулювання економіки регіону, принципів та прийомів формування фінансової системи регіону, прийняття відповідних управлінських рішень, виходячи із потреб у фінансових ресурсах, контролю за їх виконанням; розкриває та характеризує логіку прийняття даних рішень, на основі пріоритетів регіональної соціально-економічної політики на даному етапі розвитку територіального утворення.

Процес управління формуванням і використанням фінансових ресурсів регіону є досить складним та трудомістким. Вона вимагає узгодження інструментів управління та послідовного поєднання усіх наукових методів в єдину дослідницьку систему, яка має забезпечувати розробку методологічних підходів до вирішення поставлених управлінських цілей.

Як вказувалося вище, фінансовий потенціал регіону залежить від особливостей його ресурсного потенціалу, природних умов, виробничих потужностей, рівня соціально-економічного розвитку, структури і спеціалізації господарства, збалансованості міжрегіональних зв'язків. Проте, незалежно від усіх цих складових регіон повинен володіти самостійністю у формуванні та використанні фінансових ресурсів, обсяг яких знаходиться у безпосередній залежності від оптимального розподілу відповідальності між місцевими органами управління, масштабів та ефективності функціонування господарського комплексу. В свою чергую, діяльність останнього значною мірою залежить від оптимального розподілу та використання фінансових ресурсів за допомогою механізму фінансового регулювання економіки регіону.

Питання підвищення рівня забезпеченості регіону фінансовими ресурсами в першу чергу постають перед місцевими органами самоврядування, які на підставі залежності між забезпеченням фінансовими ресурсами регіону і ефективністю функціонування господарського комплексу повинні, з урахуванням державної економічної політики, розробити та запровадити на своєї території механізм пошуку та мобілізації додаткових джерел фінансових ресурсів з метою зміцнення фінансового потенціалу для забезпечення дієвого управління політичним, економічним та соціальним розвитком. Тобто органи місцевого самоврядування повинні володіти достатніми повноваженнями, можливостями та ресурсами по регулюванню господарських і соціальних процесів в регіоні, забезпеченню комплексності його соціально-економічного розвитку, реалізації законних інтересів населення.

Крім цього, регіон - це ие просто єдиний господарський комплекс, а сукупність господарських комплексів суб'єктів господарювання. Інтереси розвитку регіону об'єктивно не можуть одночасно співпадати з інтересами кожного суб'єкта, що входить до його складу. Це зумовлює необхідність спрямування діяльності підприємств та установ в інтересах розвитку території в цілому, а також розробку відповідної узагальненої концепції, яка б інтегрувала спрямування всіх учасників регіональних процесів. Актуальним в даній ситуації стає детальне дослідження механізмів регулювання відтворювальних процесів в регіоні органами місцевого самоврядування, які необхідно розглядати крізь призму системи фінансового регулювання розвитком регіону.

Перехід на ринкові умови господарювання вимагає перегляду системи управління як на рівні держави, так і на рівні регіонів. Тому найважливішим завданням в умовах української держави постає проблема вдосконалення механізму регіонального управління формуванням та нарощенням фінансового потенціалу шляхом координації зусиль усіх його органів. Ефективне управління фінансовими ресурсами регіону в нових умовах передбачає адаптацію організаційних структур до ринкового середовища. Це, зокрема, означає реорганізацію системи органів виконавчої влади, законодавче забезпечення та упорядкування їх повноважень, визначення меж відповідальності, форм і методів взаємодії органів державного управління і місцевого самоврядування з поступовим посиленням ролі останніх у вирішенні стратегічних і тактичних завдань управління.