Фінансова система України - Карлін M.I. - РОЗДІЛ 5. МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ УКРАЇНИ

5.1. Місцеві бюджети та їх роль у бюджетній системі України

Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республі­ки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування — це бюджети тери­торіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Місцеві бюджети — це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування.

Роль місцевих бюджетів певною мірою визначається величи­ною валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них. У 1992 р. через видатки місцевих бюджетів перерозподілялося 14,5 % ВВП, у 1993 р. — 15; у 1994 р. — 15,9; у 1995 р. —17,5; у 1996 р. —14,4; у 1997 р. —14,8; у 1998 р. — 14; у 1999 р. — 9,9; 2000 р. — 10; у 2001 р. — 10,5; у 2002 р. — 11,2; у 2003 р. — 13%.

Нині доходи місцевих бюджетів (без урахування трансфертів із державного бюджету) зросли тільки на 0,3 відсоткового пункта: з 8,3 % у 2000 р. до 8,6 % у 2003 p., тоді як частка трансфертів у ВВП значно збільшилася — з 2,6 % у 2000 р. до 4,4 % у 2003 р.

Таке зростання обсягів трансфертів відбулося насамперед унаслідок зміни політики держави у сфері міжбюджетних відносин, введення в дію Бюджетного кодексу а також відмови від використання регулюючих податків як основного інструмен­ту бюджетного регулювання.

Доходи місцевих бюджетів без урахування трансфертів досягли найбільшої частини в складі зведеного бюджету в 1995 р. — 52,1 %. До 2000 р. частка доходів місцевих бюджетів у зведено­му перевищувала 40%. У наступних роках цей показник різко знизився — до 31,6 % у 2000 p., 33,6 % у 2001 p., 31,4 та ЗО %, відповідно, у 2002 та 2003 р. Таке стрімке зменшення част­ки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті (з 52,1 % у 1995 р. до ЗО % у 2003 р.) призвело до зменшення ролі місцевих бюджетів у бюджетній системі України. Наслідком цього стали зростання залежності місцевих бюджетів від трансфертів із центрального бюджету, недостатність фіскальних ресурсів для належного виконання функцій органів місцевого самовря­дування.

Основними причинами зменшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни були: реформа податко­вого законодавства, внаслідок якої були змінені напрями сплати загальнодержавних податків; незадовільні якісні показники діяльності галузей економіки, які сплачують платежі до місцевих бюджетів; недостатні можливості органів місцевого самоврядування щодо розширення власної фінансової бази.

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі);

- податок із доходів фізичних осіб (прибутковий податок із громадян до 2004р.) у частині, визначеній Бюджетним кодексом;

- державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

- плата за ліцензії на провадження певних видів господарсь­кої діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

- плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

- плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів — автоза­правними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

- надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

- єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

Зазначені податки і збори (обов'язкові платежі) створюють кошик доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

До доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100 % загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст.

До доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75 % від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справ­ляється на території цих міст.

До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25 % від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на цій території.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економіч­них і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

- 25 % податку з доходів фізичних осіб, що справляється на відповідній території;

- 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим і відповідної області;

- плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікатів, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

— 50 % податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

— 15 % плати за землю, що сплачується на території сіл, се­лищ, міст районного значення та їх об'єднань;

— плати за ліцензії на провадження певних видів господарсь­кої діяльності та сертифікатів, що видаються районними дер­жавними адміністраціями;

— плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміні­страціями;

— надходження адміністративних штрафів, що наклада­ються районними державними адміністраціями або утворени­ми ними в установленому порядку адміністративними комі­сіями.

До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:

- місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

- 100 % плати за землю — для бюджетів міст Києва та Сева­стополя; 75 % плати за землю — для бюджетів міст республі­канського значення Автономної Республіки Крим і міст облас­ного значення; 60 % плати за землю — для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

- податок із власників транспортних засобів та інших само­хідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відпо­відного бюджету;

- надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

- податок на промисел, що зараховується до бюджетів місце­вого самоврядування;

- надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної те­риторіальної громади;

- плата за забруднення навколишнього природного середо­вища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

- кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несіль­ськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

- фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

- плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

- надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

- плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених Бюджетним кодексом;

- гранти та дарунки у вартісному обчисленні;

- власні надходження бюджетних установ, що утримують­ся за рахунок коштів відповідного бюджету;

- податок на прибуток підприємств комунальної власності;

- платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

- інші надходження, передбачені законом.

У 2003—2005 р. доходи місцевих бюджетів, що не врахову­ються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, становили менше 18 % доходів місцевих бюджетів України, тоді як у 2000 р. (до набрання чинності положень Бюджетного ко­дексу України) відповідні види доходів забезпечували майже 35 % надходжень. Порівняно з 2000 р. обсяг доходів, що не враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, зменшився з 2,4 до 1 % ВВП, тобто майже у 2,5 раза, тоді як обсяг доходів, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, є досить стійким (у % ВВП) із тенденцією до зростання — з 4,2 % ВВП у 2000 р. до 4,6 % ВВП у 2005 р.

У 2004 р. було зафіксовано мінімальний (із 1991 р.) рівень доходів місцевих бюджетів (без трансфертів із державного бю­джету) — 6,6 % ВВП, у 2005 р. він дещо збільшився (до 7,2 %). Однак порівняно з іншими країнами цей показник є досить ви­соким і перевищує доходи місцевих бюджетів багатьох унітарних країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОКСР).

Проблема достатності доходів місцевих бюджетів, що широ­ко обговорюється, не може бути розв'язана, на думку доктора економічних наук І. Луніної, незалежно від загального допустимого для конкретної країни рівня податкового навантаження на економіку та обсягу соціальних зобов'язань держави. В умовах України навряд чи можливе одночасне вирішення завдань підвищення доходів місцевих бюджетів та зменшення ставок усіх головних податків.

В останні роки, за оцінкою І, Луніної, в Україні проблема фор­мування місцевих бюджетів розв'язувалася переважно шляхом вирівнювання фінансових можливостей. Зміна системи міжбюджетних відносин після набрання чинності Бюджетним кодек­сом привела до високого ступеня вирівнювання витрат місцевих бюджетів. Якщо у 1999 р. мінімальний рівень цих витрат в обласному розрізі відрізнявся від середнього майже на 35%,а коефіцієнт міжрегіональної варіації витрат становив 22 %, то у 2004 р. усім областям було забезпечено не менше 89 % середніх витрат, а коефіцієнт їх варіації зменшився до 7 %. Високого ступеня вирівнювання витрат досягнуто й за видатками бюджетів міст обласного значення, районів.

У 2002—2004 р. різниця між мінімальним та максимальним рівнем бюджетних витрат у розрахунку на одну особу сягала приблизно 40 %, тоді як у 1999 р. (тобто до прийняття Бюджетного кодексу) — 2,5 раза. У 2004 р. видатки місцевих бюджетів більшості регіонів перевищували 92 % середнього за областями України рівня (і тільки в Сумській, Тернопільській та Луганській областях становили 89—90 %).

Високий ступінь вирівнювання видатків місцевих бюджетів став можливим унаслідок обмеження податкових гарантій для місцевих бюджетів і збільшення частки трансфертів у доходах. Якщо у 1999 р. податкові надходження становили 68,1 % доходів місцевих бюджетів, а трансферти — 18,3 %, то у 2004— 2005 pp. частка податкових надходжень зменшилася до 46,2— 44 %, а трансфертів зросла до 42,5—43,5 %. Податкові повно­важення місцевих органів влади фактично обмежуються місце­вими податками і зборами, а також правом змінювати ставки єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва. Це означає, що органи місцевого самоврядування фактично позбавле­ні повноважень, які б давали їм змогу приводити видатки місцевих бюджетів у відповідність до можливостей їх фінансування.

У 2004 р. за рахунок трансфертів формувалося від 29 до 66 % доходів місцевих бюджетів регіонів. Порівняно з 1999 р. мінімальна частка трансфертів зросла у 6,6 раза.

Необхідність чималих трансфертів зумовлена тим, що бюджетні видатки вирівнюються в умовах значних (майже п'ятиразових) міжрегіональних відмінностей рівня податкових надходжень у розрахунку на одного жителя.

Низький рівень регіональних податкових надходжень у розрахунку на одного жителя, на думку експертів, як правило, прямо пов'язаний із високим (вищим, ніж у середньому по країні) рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій, у т. ч. прямих іноземних, та в цілому — з нижчим обсягом виробленої у регіоні валової доданої вартості. Так, обсяг прямих іноземних інвестицій на одну особу (на початок 2005 р.) у регіони України відрізняється більш як у 10 разів — від 2 7 дол. США у Чернівецькі й області до 286 у Київській, за обсягом інвестицій в основний капітал — майже у чотири рази (від 2,3 тис. грн. в Одеській об­ласті до 0,6 тис. грн. у Тернопільській). Рівень безробіття серед осіб працездатного віку (за методологією МОП) становить від 6,9 % у Дніпропетровській області до 12,8—13% у Рівненській та Тернопільській областях, тобто відрізняється майже вдвічі.

Чинний порядок фінансування видатків місцевих бюджетів фактично є антистимулом для розширення податкової бази. Збільшення податкових надходжень в економічно слабших регіонах (у результаті успішної економічної політики) приводить до зменшення обсягу трансфертів із державного бюджету.

Деякі регіони, місцевим бюджетам яких надаються значні трансферти з державного бюджету, мають не тільки низький показник валової доданої вартості, а й низький рівень податко­вих надходжень у розрахунку на одиницю виробленої в регіоні валової доданої вартості.

Процес реформування місцевих бюджетів України (включа­ючи міжбюджетні відносини) та адміністративно-територіального устрою має забезпечити поступове досягнення (за ширшим колом повноважень) територіальної відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування, доходами, які передано в їх розпорядження, та видатками відповідних бю­джетів.

Видатки місцевих бюджетів безпосередньо пов'язані з інте­ресами широких верств населення й суттєво впливають на за­гальні соціальні процеси в державі, насамперед на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, а також послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин.

Бюджетним кодексом передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.

Розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуван­ням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв видатки поділяють на групи.

Перша група — видатки на фінансування бюджетних уста­нов і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надан­ня соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.

Друга група — видатки на фінансування бюджетних уста­нов і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України.

Третя група — видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких є в усіх регіонах України.

Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Видатки другої групи здійснюються з бю­джетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) й районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.