Фінансова система України - Карлін M.I. - 5.4. Використання зарубіжного досвіду в удосконаленні формування і використання місцевих бюджетів

Для України, де відбувається докорінне реформування меха­нізму господарювання на всіх рівнях економіки, зокрема й на регіональному, зарубіжний досвід може бути корисним, а тому заслуговує на уважне і детальне вивчення. Насамперед це сто­сується вивчення досвіду фінансування сталого розвитку окремих регіонів країн Західної Європи, враховуючи бажання України інтегруватися в європейське середовище, задеклароване як стратегічний пріоритет її державної політики. В цьому аспекті заслуговують на увагу роботи таких учених України, як М.І. До­лішній, З.В. Герасимчук, В.І. Павлов та ін.

На початку 70-х років XX ст. у Європі розпочався процес об'єктивного виокремлення регіонального управління в авто­номну систему і відповідно в самостійний елемент (складову) державної економічної політики. Завданням державної політики на регіональному рівні стає не просто вирішення проблем окремих регіонів, а забезпечення їх скоординованого розвитку, зближення рівнів їх розвитку, оптимальне й ефективне використання економічного потенціалу в кожному окремому випадку.

На сучасному етапі розширюються методи державного регу­лювання як за формою і способом проведення, так і цільовою спрямованістю. Наприклад, серед методів державної регіональної політики поряд із безпосереднім наданням допомоги почи­нають широко застосовуватися методи їх заохочення щодо раціональнішого використання власних можливостей у вирішенні регіональних проблем. Зазначений процес супроводжується розширенням прав регіонів у регулюванні соціально-економіч­ної сфери, в тому числі шляхом зміни їх адміністративно-пра­вового статусу (створення спеціальних економічних зон, міжрегіональних утворень і т. ін.).

Стосовно регіонального розмежування в ЄС, то тут виникає дуже багато різних, часто болючих питань (фінансових, історич­них, територіальних, економічних тощо). Водночас можна сказати, що карта Європи фактично вже вкрита мережею числен­них регіонів, створених за різними критеріями (табл. 5.4). Особ­ливо часто зустрічаються регіони як адміністративні одиниці, а також регіони як автономні місцеві влади.

Сучасна фінансова стратегія сталого розвитку регіонів євро­пейських країн базується на виконанні таких пріоритетних завдань: фінансове забезпечення підтримання стабільного ви­робництва і високого рівня споживання; додержання гарантій соціальної рівноправності; стимулювання зниження забрудненості навколишнього природного середовища; організація ландшафтів і охорона невідновлюваних природних ресурсів; збереження видового різноманіття. Для оцінки успіхів сталого роз­витку на міждержавному рівні країни — члени ЄС використо­вують 15 провідних індикаторів (Head indicators: HI — Н15), серед яких пріоритетними є показники економічного зростан­ня, зайнятості та соціального прогресу.

Разом із тим у країнах ЄС із другої половини 90-х років XX ст. спостерігається тенденція до переключення пріоритетів розвит­ку з обмеженням використання природних ресурсів у виробництві та стримуванням зростання товарного споживання на підвищення ефективності економіки. Добробут пов'язується насамперед із підвищенням темпів економічного зростання (зростання споживання товарів та послуг), що дає змогу також вирішувати низку соціальних і екологічних проблем. Цей процес ставить на перший план значущість індикаторів економічного зростання та ефективності економіки.

Успішного економічного, екологічного і соціального розвит­ку України, її регіонів можна досягти тільки завдяки відповідним методам і формам мобілізації фінансових ресурсів у розпорядження держави та використання їх із метою розвитку економіки, забезпечення соціальних гарантій населенню, збережен­ня навколишнього природного середовища, утримання працівників бюджетної сфери, армії, всіх ланок влади.

Одночасно у сфері мобілізації грошових ресурсів слід чітко законодавчо закріпити грошові потоки, які спрямовані до дер­жавного та місцевих бюджетів, що фінансуються з відповідних джерел. Адже досі частка державного бюджету у зведеному бю­джеті України перевищує 60 %. Розмір такого відсотка є спір­ним як у наукових колах, так і у світовій практиці (у США він обернений, у Німеччині, Франції, Данії — майже такий).

За оптимальної структури прогресивного оподаткування, ко­ли багаті платять більше на одиницю доходу, ніж бідні, акцент оподаткування має змінюватися пропорційно в міру зростання багатства громадян, з урахуванням курсових різниць і відсотко­вих доходів у бік збільшення оподаткування громадян і зменшен­ня оподаткування підприємств, які активно інвестують кошти в основний капітал і прогресивні технології, висококваліфіковану робочу силу. Інакше вірогідним є розвиток тіньової економіки.

Як зазначає багато українських учених, одна з основних при­чин існування тіньової економіки в Україні — це нестабільність у функціонуванні фіскальної політики, наявність значних по­даткових пільг для "вибраних" галузей і підприємств, склад­ність і заплутаність податкового законодавства.

Вдосконалення потребує, особливо на обласному і районно­му рівнях, управління різними ланками фінансової системи. Йдеться насамперед про те, що коли на рівні держави казначей­ство і контрольно-ревізійне управління діють при Міністерстві фінансів, то в областях і районах вони є окремими організація­ми, керівництво яких нерідко навіть не бачить спільної мети. Більше того, практика роботи казначейства свідчить, що район­на ланка цієї фінансової структури зайва. Якщо колись під по­няттям "фінансовий контроль" розуміли перевірку щодо пра­вильності з суто математичного чи правового погляду, то на су­часному етапі ці органи виконання бюджету повинні контролю­вати передусім доцільність і ефективність використання бю­джетних коштів. Тому нині в органах КРУ і Державного казна­чейства створюють аналітичні підрозділи.

Господарська практика багатьох країн світу, особливо Поль­щі, Франції, США, Канади, Японії, свідчить про ефективність фінансової політики сталого розвитку і територіального управ­ління в умовах високорозвинутих ринкових відносин. Територі­альне управління у різних країнах має свою специфіку. Для федеративних держав характерна значна самостійність великих адміністративно-територіальних одиниць, які часто здатні ефективно проводити власну соціальну, економічну і екологіч­ну політики. Місцеві органи там беруть активну участь у здій­сненні політики, якої дотримуються і центральні органи управ­ління. Цей досвід, на думку фахівців, потрібно використати і в Україні.

У більшості зарубіжних країн склалася триланкова систе­ма управління територіальним соціально-еколого-економічним розвитком. Поряд із центральними органами управлінською діяльністю займаються великі регіональні та локальні терито­ріальні структури.

Регіональну політику в деяких країнах здійснюють спеціалі­зовані державні директивні або дорадчі органи. Наприклад, у Польщі діє Державна рада територіального розвитку. До її скла­ду входять представники як законодавчої, так і виконавчої вла­ди. До компетенції ради належить підготовка пропозицій щодо формування державної регіональної політики та оцінок у галузі територіального планування.

У Франції багато років функціонує Міжміністерський комі­тет із проблем регіональних дій і впорядкування території, що приймає урядові рішення в галузі регіональної політики. В жит­тя їх втілює Представництво з упорядкування території, голова якого підпорядковується безпосередньо прем'єр-міністру.

У Канаді діє комітет Кабінету міністрів із питань економіч­ного та регіонального розвитку.

У США функціонує Президентська комісія з проблем феде­ралізму, яка займається підготовкою аналітичних звітів і реко­мендацій для президента та Конгресу, виробленням шляхів удо­сконалення федеративних відносин, координацією поточної діяльності федеральної адміністрації з питань удосконалення міжрегіональних відносин.

В Японії при Кабінеті міністрів діють Економічна консуль­тативна рада та Консультативна рада планування комплексно­го розвитку територій, яким керує прем'єр-міністр. Основним робочим органом у державному апараті Японії, що розробляє державну регіональну політику, програми і плани сталого регіо­нального розвитку, є Управління економічного планування.

Наведені приклади свідчать про велику різноманітність інституційних структур, про те, що в багатьох країнах питан­ням територіального управління, формування і реалізації регіо­нальної політики сталого розвитку, а також її фінансовому за­безпеченню приділяється велика увага, чого поки не вистачає в Україні.

Аналізуючи формування фінансової політики сталого роз­витку регіону розвинутих держав світу за останні 20 років, фахівці роблять висновок про посилення ЇЇ соціальної спрямо­ваності. Саме на задоволення соціальних потреб людини була спрямована фінансова політика таких держав, як США, Вели­ка Британія, Франція, Німеччина, Швеція. Найвищий рівень забезпечення соціальних потреб населення за рахунок держав­ного фінансування характерний для Скандинавських країн, зокрема Швеції.

Так, за часткою державних витрат у ВВП Швеція, Данія і Фінляндія займають перші три місця серед усіх розвинутих країн (нині цей показник дорівнює відповідно 66,61 і 56 %). Для порівняння: у Великій Британії — 42 %, США — 36, Японії — 27 %. Левову частку державних витрат становлять трансферні платежі, тобто переведення фінансових коштів, отриманих дер­жавним бюджетом від податків та інших надходжень, безпосе­редньо різним групам населення у вигляді допомог і субсидій. Таким чином, відповідно до ідеї "держави добробуту" національ­ний дохід перерозподіляється на користь найменш забезпече­них прошарків суспільства.

В європейських країнах питання формування державного бюджету і його розподілу між регіонами вирішується на основі справедливості та корисності за активної участі регіонів. Для цього їм надано більше самостійності, ніж в Україні, забезпече­но відповідні юридичні права, які держава не може порушити (на відміну від України).

У розвинутих країнах запроваджено також індикативне (дорадче) планування розвитку регіонів, фінансування їх за нау­ково обґрунтованими стабільними нормативами бюджетної за­безпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану областей, що сприяє вирівнюванню умов їх функціонування. Сформовано фонди розвитку для фінансування найважливіших регіональ­них інвестиційних проектів, що треба зробити і в Україні.

До того ж у Сполучених Штатах бюджетам нижчих рівнів надається цільова фінансова допомога. Основним видом безумов­ної підтримки є програма міжбюджетного дохідного вирівню­вання, що ґрунтується на виділенні трансфертів, розрахованих згідно із законодавчо затвердженою формулою, яка враховує видаткові потреби і фіскальний потенціал. Нині федеральний бюджет США не надає нецільової фінансової допомоги бюдже­там нижчестоящого рівня, хоча безумовна фінансова підтрим­ка місцевим бюджетам з боку бюджетів штатів широко викорис­товується.

Цільова фінансова допомога надається у вигляді грантів двох типів. Перший тип — блоки-гранти — виділяються за досить широким спектром видаткових статей із встановленням обме­жень на перерозподіл коштів між цими статями. Є блоки-гран­ти на охорону здоров'я, соціальне забезпечення, а також на інше фінансування видаткових груп. Другий тип — так звані кате­горійні гранти, у рамках яких виділяються кошти на фінансу­вання, окремої видаткової програми.

У США, Німеччині, Франції, Японії та інших розвинутих країнах не більше третини фактичних надходжень спрямовуєть­ся на статті державних управлінських витрат, оборону, органі­зацію резервних фондів, для вирішення інших загальнодержав­них проблем. Щодо військових витрат, то їх рівень в Японії, порівняно з іншими розвинутими країнами, досить низький і не виходить за межі 1 % ВВП, тоді як у США — 27, Великій Британії — 24, Німеччині — 25—30, Франції — 35 %. Решта надходжень залишається на рівні регіонів у місцевому бюджеті, причому фіксована частина залишається безпосередньо на підприємствах і використовується на розвиток виробництва, впровадження науково-технічних програм і розробок, поліп­шення соціальної інфраструктури тощо. Цього, на думку бага­тьох фахівців, поки не вистачає в Україні.

Сучасний механізм інноваційного процесу характеризуєть­ся зростанням ролі регіональної складової. Певна фінансова са­мостійність регіонів, можливість розпоряджатися місцевими ресурсами, відповідальність місцевих органів влади за соціаль­ний розвиток створюють необхідну економічну основу та моти­ви для ефективних дій стосовно регулювання та підтримки інвес­тиційної активності.

Саме тому останнім часом велике значення надається регіо­нальній інноваційній політиці та її ролі як важливого факто­ра економічного й соціального розвитку країни. Інноваційна привабливість регіону трактується як комплекс умов, що фор­мують сприятливе середовище для інноваційних процесів у регіоні, зокрема: можливість упровадження результатів науко­вих та науково-технічних розробок у виробництво, ефективність освоєння інноваційних проектів, рівень фінансового забезпечен­ня інноваційної діяльності, ступінь розвитку інноваційної інфраструктури.

Реалізувати інвестиційну стратегію можна у разі зосереджен­ня у сфері інноваційно-інвестиційної діяльності основних капі­талів та інвестиційних ресурсів. Для цього потрібно здійснити комплекс заходів, спрямованих: на запровадження гнучких форм поєднання капіталів комерційних банків і підприємств шляхом створення пайових інвестиційних фондів для реалізації масштабних інвестиційних та інноваційних проектів; зменшен­ня відсоткових ставок за кредитами комерційних банків шля­хом оптимізації банківських послуг та вартості кредитних ре­сурсів; збільшення використання бюджетних інноваційних та інвестиційних ресурсів шляхом їх концентрації та пріоритет­ного спрямування на реалізацію високотехнологічних проектів, у тому числі пілотних, для перспективних галузей економіки держави; розроблення і впровадження механізмів заохочення комерційних банків до фінансування інноваційних проектів, спрямованих на економічне зростання та стимулювання інно­ваційно-інвестиційної діяльності в Україні. Для успішної реалі­зації інноваційної діяльності варто використовувати спеціальні території пріоритетного розвитку (ТПР), де створюється спеціальний режим інвестиційно-інноваційної діяльності з ме­тою освоєння випуску нових видів інноваційної продукції, організації високотехнологічних виробництв та створення но­вих робочих місць; науково-технічні зони, де діє офіційний пра­вовий режим, орієнтований на розвиток наукового і виробничо­го потенціалу регіону шляхом стимулювання фундаментальних досліджень із подальшим упровадженням наукових розробок у виробництво. Крім того, слід реалізувати механізми позабю­джетного стимулювання науково-технічного прогресу, перед­усім довгострокового кредитування через інструменти рефінан­сування комерційних банків, створення для цього банку рекон­струкції та розвитку, а також іпотечної банківської установи.

Аналіз наукових праць з інноваційної тематики свідчить, що одним із головних чинників неналежного розвитку інновацій у регіонах України є відсутність фінансових, і насамперед подат­кових, пільг для інноваційних виробництв у менш розвинутих, ніж у багатьох країнах ЄС, регіонах. Показовим є приклад Угор­щини, інших нових країн Євросоюзу, де намагаються розвива­ти інноваційні виробництва в депресивних регіонах.

Наступним чинником, що не стимулює інноваційного розвит­ку регіонів, є використання регіональними ФПГ наявного зако­нодавчого поля щодо інновацій для зменшення платежів до бю­джетів різних рівнів, насамперед шляхом лобіювання створення технопарків у промислово розвинутих регіонах Сходу і Цен­тру України. Цьому передусім сприяє корупція у верхніх еше­лонах влади, причетних до визначення пріоритетів інновацій­ного розвитку держави.

Так, корисна ідея стимулювати в Україні інноваційну діяль­ність за допомогою технопарків, як вважають експерти, пере­творилася на практиці на спосіб уникнення від сплати податків. Тому тут слід суттєво переглянути законодавчу базу.

Основним стратегічним ресурсом упровадження інновацій­ної моделі розвитку економіки є люди з їх інтелектуальним, підприємницьким, виробничим потенціалом. Вирішення склад­ного двоєдиного завдання — забезпечення впровадження інно­ваційної моделі розвитку та створення реальних передумов для ефективного використання трудового потенціалу — потребує спільних зусиль державних і регіональних структур та суб'єктів господарювання.

Опитування фахівців із соціально-трудових відносин, в якому брав участь і автор посібника, показало майже одностайність їхніх думок, що інноваційний тип поведінки мало поширений серед працюючого населення в усіх регіонах України. Більшість респондентів (48,7 %) вважають, що схильність до нововведень, можливість продукувати нові ідеї, висока мобільність праців­ників характерні для меншості працюючих, ще 42,5 % опиту­ваних вважають, що така поведінка майже нехарактерна. Май­же на такому самому рівні оцінена творча та інноваційна діяль­ність населення України в різних регіонах України, що ставить перед державою досить складні завдання.

Різні групи населення та категорії працівників мають різний рівень інноваційної активності. Опитувані визначили, що се­ред різних категорій працівників у всіх регіонах найвищий рівень інноваційної та творчої активності притаманний кваліфі­кованим спеціалістам із вищою освітою — на її дуже високий та достатньо високий рівень вказали 42,5 % респондентів, та ще 46 % визначили її середній рівень. Досить високо була оцінена творча та інноваційна активність кваліфікованих робітників — 61,3% опитуваних вважають її високою та середньою. На тлі цих показників оцінка інноваційної активності керівників виглядає досить скромно: лише 24,8 % респондентів вважають її високою, а 35,4 % — низькою.

Опитувані визначили, що за сферою діяльності найвищий рівень інноваційної активності мають працівники освіти. За віком — молодь. Міське населення, за оцінками експертів, має значно вищий потенціал інноваційної активності порівняно із сільськими мешканцями. Слід зазначити, що недостатньо ви­сокий рівень інноваційної активності керівників та працівників державного управління може гальмувати розвиток інновацій­них процесів в Україні.

Отже, опитування свідчить, що рівень інноваційної актив­ності більшості категорій населення в усіх регіонах України є невисоким. Тому одним з основних завдань інноваційної полі­тики має бути стимулювання участі населення в різноманітних формах інноваційної діяльності.

На рівень інноваційної активності впливає безліч чинників, утому числі менталітет населення. Щодо сприяння менталі­тету українців інноваційному розвитку, то 24,8 % експертів під­твердили його вплив, але 35,4 % вважали, що менталітет як сприяє інноваційному розвитку, так і гальмує його. 19,5 % учас­ників опитування підкреслили, що менталітет не сприяє інно­ваційному розвитку, а гальмує його. Отже, можна зробити ви­сновок, що український менталітет поки що не сприяє повною мірою розвитку інноваційної активності.

Дослідники трудового менталітету зазначають, що в Україні поки що не набули масового поширення серед населення всіх регіонів України такі риси менталітету, які безпосередньо сто­суються інноваційної діяльності: здатність до адаптації, інно­вацій, перенавчання; прагнення підвищувати на ринку свою конкурентоспроможність; економічне мислення, орієнтація на високу оплату праці та задоволення різноманітних потреб; по­вага до права власності та орієнтація на зростання власного ка­піталу.

Поки що в більшості випадків в Україні інновації не дають достатньої винагороди. Серед факторів, які перешкоджають інноваційній активності, експерти на друге місце поставили неефективність стимулювання інноваційної діяльності (це відзначили 47,8 % експертів).

Становлення ринкових відносин поки що не сприяло розвит­кові виробничого, трудового та інтелектуального потенціалу, підвищенню впливу інноваційної активності на розширення можливостей життєзабезпечення працівників промислових підприємств у регіонах. Результати опитування фахівців із про­блем праці та соціальної політики свідчать про наявність тако­го впливу (відзначили 85 % експертів). Однак велика частина експертів (43,4 %) цілком справедливо підкреслюють, що для посилення впливу інноваційної активності на розширення мож­ливостей життєзабезпечення в усіх регіонах необхідні додаткові умови.

Для розвитку інноваційної активності необхідно виявити чинники, що перешкоджають цьому процесу, та визначити шля­хи їх усунення. За результатами опитування, 51,3 % респон­дентів вважають, що до найсуттєвішого фактора, який пере­шкоджає інноваційній активності працюючих в Україні, слід віднести недостатнє матеріальне забезпечення інноваційної діяльності; 47,8 % експертів вказали на неефективність стиму­лювання інноваційної активності,44,2 % —на незатребуваність творчої ініціативи; 32,7 % зазначили, що інноваційній актив­ності працюючих перешкоджає відсутність умов для впрова­дження інновацій. Суттєвою перешкодою також є недоско­налість системи державного захисту інтелектуальної власності.

Отже, найбільша частка респондентів наочно підтвердила, що причинами низької інноваційної активності працюючих у всіх регіонах України є недосконала система менеджменту вітчиз­няних підприємств, відсутність ефективного механізму стиму­лювання та мотивації працівників до творчої ініціативи й інно­ваційної діяльності. Це дає підставу стверджувати, що ці питан­ня потребують додаткового дослідження, а також досконалішого вивчення практичного досвіду провідних підприємств у ре­гіонах.

Для практичного утвердження інноваційної моделі націо­нальної економіки в регіонах України поряд із техніко-технологічною складовою державного регулювання та стимулюван­ня наукового прогресу, створення надійної системи прогнозуван­ня науково-технічного розвитку також необхідний ефективний економічний механізм, що має активізувати інноваційну пове­дінку суб'єктів господарської та підприємницької діяльності, працівників підприємств у всіх регіонах, а не тільки у промис­лово розвинутих.

На державному рівні необхідні також всебічна підтримка нарощуванню інтелектуального капіталу у виробництві та сфері управління, збільшення прошарку кваліфікованих кадрів у науці, заохочення молоді до участі в науковій та науково-тех­нологічній діяльності, які зможуть забезпечити радикальні змінну розвитку продуктивних сил та активно сприяти впрова­дженню інноваційної моделі розвитку в усіх регіонах України.

На відміну від розвинутих країн світу Україна ще залишаєть­ся державою, в якій зберігаються екстенсивні методи розвит­ку економіки, що неминуче призводить до нераціонального при­родокористування і неефективної фінансової політики. Для країни характерні глибинні диспропорції загальнодержавних і регіональних економічних інтересів, невідповідність між розмі­щенням природно-ресурсного та соціально-економічного потен­ціалів, науково-технічна і технологічна відсталість, що зростає за таких умов стає очевидною необхідність розв'язання склад­ної системи завдань, пов'язаних із вимогами оптимізації при­родокористування , оздоровлення стану природного середовища і фінансового забезпечення сталого розвитку.

Важливе місце у вирішені фінансових проблем розвитку окре­мих громад можуть зіграти фонди розвитку громади. Фонд гро­мади {Community Foundation) — загальновживане визначення громадських фундацій, що залучають кошти донорів, громадян, інколи держави та спрямовують їх на користь громади. Ідея фондів полягає в тому, щоб на певній території для населення працювала благодійна структура, якій довіряли б і яка була б ефективним механізмом вирішення загальних проблем. Особливостями такої форми благодійних установ є територіальна обме­женість діяльності й орієнтація на певну громаду та її потреби. Під громадою найчастіше розуміють особливе середовище, до якого відчувають належність люди, або територію, що включає всі вікові, етнічні, релігійні та соціальні групи населення. За ви­значенням американських експертів, уособленням фонду грома­ди є організація-грантодавець, яка об'єднує доходи та активи з різних джерел — приватні, корпоративні, державні та спрямо­вує їх на задоволення визначених потреб цієї громади.

На сучасному етапі Україна тільки долучилася до процесу формування фондів громад різних рівнів. їх кількість поки до­сить обмежена, тож про вартість їхніх фінансових активів гово­рити ще зарано. Триває процес становлення, обміну досвідом, навчання та розвитку.

Фонд громади може стати дієвим інструментом та партнером у виконанні завдань щодо розвитку регіонів. Участь місцевого керівництва у наглядових радах та комітетах створює атмосфе­ру довіри та співпраці між секторами.

Так, створенню фонду міста Луцька передувала активна міжсекторальна співпраця громадських організацій, влади та бізнесу у формі Громадської ради соціального партнерства. Дійшовши порозуміння, лідери цієї структури вирішили ство­рити спільний соціальний проект на майбутнє. Таким проектом є фонд, до правління якого залучено представників бізнес-ком-паній "Волинь-Авто", "Луцьк-Фудз", "Гнідавський цукровий завод", а також заступника голови Луцької міської ради та ін­ших лідерів громади.

Експерти стверджують, що становлення фонду громади є три­валим процесом. За сприятливих умов розвитку, за допомоги "рідних" інституцій та фінансової стабільності це досягається за 20—30 років.