Фінансова система України - Карлін M.I. - 6.2. Необхідність і напрями податкової реформи в Україні

Вітчизняна податкова система вважається нестабільною та надмірно складною. Це стримує розвиток підприємництва і пригнічує економічні процеси в державі.

У процесі проведення податкової реформи в Україні необ­хідно зробити акцент на уніфікацію методів визначення елементів за всіма податками (зборами) та вимог до ведення обліку нарахування податків (зборів), спрощення правової бази оподаткування, забезпечення дохідливості положень основних законодавчих актів з оподаткування.

У процесі реформування важливо забезпечити поетапне зниження рівня податкового навантаження на доходи суб'єктів господарювання та громадян, зрівняння податкового тиску на різні категорії платників податків.

Важливою проблемою в Україні вважається розподіл податкових надходжень між центром і регіонами, тому потрібна потужна регіональна соціально-економічна політика.

У ситуації, яка склалася нині, нагальною потребою є не просто реформування податкової політики в цілому, а розробка за­ходів щодо вдосконалення податкового регулювання економічних процесів на регіональному рівні, посилення стимулюючого характеру податків із метою стимулювання розвитку міжрегіональних господарських зв'язків, трансрегіональних корпорацій та підрозділів, структурної перебудови, широкого розвитку дрібнотоварного виробництва.

Фіскальну політику на регіональному рівні слід розгляда­ти як об'єднання елементів, напрямів і важелів формування та розподілу фінансових ресурсів місцевого самоврядування через механізм реалізації бюджетно-податкового регулювання. Тому в регіональній фіскальній політиці держави треба враховувати специфічні особливості розвитку кожного регіону, історичних та інших умов їхнього формування, сприяти сталості розвитку адміністративно-територіальних одиниць, основними завдання­ми якого є забезпечення економічної незалежності територій, спроможності регіональної економіки до саморозвитку.

Розвиток фіскальних відносин на регіональному рівні повинен мати таке спрямування, за якого б створювалися необхідні умови і ресурси як для соціально-економічної стабільності й розвитку суспільства в цілому, так і конкретного регіону, за збе­реження цілісності, єдності та об'єктивності фінансової системи, включаючи валютну, бюджетну, грошову, кредитну, податкову та фіскальну системи.

Фіскальний механізм на центральному та місцевому рівнях необхідно реформувати шляхом установлення стабільних ста­вок податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів, слід ураховувати пропозиції щодо розширення прав органів місце­вого самоврядування, вдосконалити систему формування доходів місцевих бюджетів. Із цією метою необхідно: запровадити майнове оподаткування, віднести плату за землю та податок із власників транспортних засобів до місцевих податків і зборів.

Показником рівня податкового навантаження є податковий коефіцієнт, який, згідно з правилами міжнародної статистики, розраховується як відношення суми сплачених податків та обов'язкових відрахувань у державні соціальні фонди до ВВП у ринкових цінах. Сума сплачених податків — це не загальна сума доходів зведеного бюджету, як здебільшого вважають українські фінансисти, а сума надходжень до зведеного бюджету всіх податків та інших обов'язкових платежів, які, згідно зі ст. 14 За­кону України "Про систему оподаткування", включено до складу податкової системи України, а також зборів до державних цільових фондів.

За розрахунками відомого спеціаліста з податків доктора економічних наук, професора A.M. Соколовської податкове навантаження в Україні зменшилося з 38 % у 1993—1994 pp. до 31,6 % у 2004 p., тобто до рівня, нижчого не лише порівняно з розвинутими європейськими країнами (у середньому 41,1 % у 2002 p.), а й з новими країнами — членами ЄС (34,5 %), у тому числі такими як Польща (39,1 %), Угорщина (38,8 %), Чехія (35,4 %), Естонія (35,2 %). До оцінки рівня податкового коефіцієнта у 2000—2004 pp. в Україні можна додати ще один важ­ливий штрих, а саме те, що він не перешкоджав економічному зростанню в країні.

У 2005 р. частка ВВП, що перерозподілялася через податкову систему держави, за підсумками 9 міс. зросла до безпрецедентного рівня — 39,2 % ВВП, наблизившись до середнього показника по 15 країнах — членах ЄС і перевищивши середній показник по країнах — нових членах ЄС.

Найбільшу роль у стрімкому зростанні податкового коефіцієнта у 2005 р. в Україні відіграли два податки — податок на прибуток підприємств, фіскальна ефективність якого за 9 міс. зросла з,7до 5,4 % ВВП, і ПДВ, фіскальна ефективність якого зросла з 4,9 до 8,5% ВВП.

Щодо першого, то в Україні, на думку A.M. Соколовської, має місце один із найвищих рівнів оподаткування прибутку підприємств (його фіскальна ефективність у середньому по країнах ЄС-15 становить 3,4 %, ЄС-10 — 2,6 % ВВП), причому не за рахунок податкової ставки (вона є нижчою, ніж у більшості розвинутих країн — членів ЄС: у середньому 31,4 %), а за рахунок ширшої податкової бази, що є наслідком жорсткіших обмежень стосовно віднесення витрат на валові витрати та практично відсутності інвестиційних податкових пільг.

Водночас в Україні застосовується один із найнижчих загаль­них рівнів оподаткування доходів фізичних осіб як наслідок за­провадження пропорційного податку, що справляється за став­кою 13 % (із 1 січня 2007 р. — 15 %). У деяких країнах ЄС також здійснено перехід до пропорційного оподаткування доходів громадян, однак за значно вищою ставкою, зокрема в Естонії — 26 %, Латвії — 25, Словаччині — 19 %.

Різке зростання фіскальної ефективності ПДВ стало наслідком:

- розширення податкової бази внаслідок скасування деяких галузевих пільг, а також пільг, що надавалися суб'єктам спе­ціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку;

- випереджальних темпів зростання імпорту (126,4 % за січень — вересень 2005 р. порівняно з січнем — вереснем 2004 p.), який оподатковується ПДВ за стандартною ставкою, над експор­том (106,8 %), що оподатковується за нульовою ставкою;

- посилення контролю за сплатою податків під час перетину митного кордону України (підтвердженням цього є зростання частки ПДВ із ввезених на територію України товарів у ВВП від 3,5% у 2003—2004 рр. до5,6% за підсумками 9 міс. 2005 р. Фактично надходження ПДВ із цієї групи товарів за названий період становили 135,9 % відповідної суми надходжень за весь 2004 р., тоді як обсяг імпорту — лише 73,6 % його обсягу у 2004 р.);

- удосконалення адміністрування податку;

- бюджетної заборгованості з відшкодування ПДВ. Стрибкоподібного зростання податкового коефіцієнта у

2005 р. можна було б уникнути, якби заходи щодо розширення податкової бази, у тому числі за рахунок скасування пільг для суб'єктів підприємницької діяльності, що реалізують інвестиційні проекти в СЕЗ і ТПР, були доповнені альтернативними заходами, спрямованими на зниження податкового навантажен­ня на суб'єктів підприємницької діяльності, які здійснюють інновації та інвестиції через запровадження (замість часткових загальних податкових пільг) інвестиційної податкової знижки або прискореної амортизації для капітальних активів, що використовуються в інноваційних, енергозберігаючих, еколо­гічно захисних проектах.

Щодо податкової стратегії, то вона, на думку A.M. Соколовської, не може ґрунтуватися на масштабному зниженні ста­вок за всіма бюджетоутворюючими податками, а отже, й податкового коефіцієнта, оскільки Україна, проголосивши про свій намір вступити до ЄС, не може не ставити за мету поступове наближення до європейського рівня стандартів, задоволення по­треб своїх громадян у суспільних благах, які фінансуються за рахунок податків. Це передбачає й курс на побудову соціаль­ної ринкової економіки, проголошений Президентом і урядом України.

За оцінкою працівника ДПАУ, кандидата економічних наук В. Ревуна, податки, що мобілізуються до державного і місцевого бюджетів, — це досить складна система, в якій налічується 225 різноманітних податків і зборів. За 114 із них громадяни та суб'єкти господарської діяльності зобов'язані періодично звітувати. Окремі податки й збори, створюючи безліч проблем для платників і збільшуючи обсяг роботи податковим інспекторам, не відіграють жодної ролі у формуванні бюджетних доходів. Найменшу частку надходжень до місцевих бюджетів мають збір за використання лісових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду (0,03 %), збір за спеціальне водоко­ристування (0,02 %), платежі за користування надрами (0,25 %). Зазначені податки надзвичайно дорогі в адмініструванні, отже, фіскально навіть збиткові. Та ними наведений перелік, на жаль, не вичерпується.

З метою вдосконалення структури податкової системи України колишній голова ДПАУ О. Киреєв пропонував ліквідувати такі збори: 1) за участь у бігах на іподромі; 2) за виграш у бігах на іподромі; 3) з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; 4) ринковий збір; 5) за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; 6) за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей; 7) за право проведення кіно- і телезйомок; 8) збір за видачу ордера на квартиру. Натомість він пропонував запровадити такі додаткові податки та збори: 1) податок на майно; 2) плату за надані земельні ділянки; 3) місцевий податок із продажу; 4) готельний збір (який був скасований 2004 p.). На думку О. Киреєва, слід також роз­ширити перелік загальнодержавних та місцевих податків і зборів за рахунок тих, які нині реально утримуються, але їх немає в цьому переліку: 1) частина прибутку (доходу), яка сплачується до бюджету суб'єктами господарювання, в статутному фонді яких державі належать певні частки (акції, паї); 2) збір на розвиток рекреаційного комплексу (для Автономної Республіки Крим); 3) збір на розвиток електротранспорту (для Автономної Республіки Крим).

Загальнодержавні й відомчі нормативні акти з питань оподаткування за змістом залишають бажати кращого й постійно змінюються. Сьогодні важко сказати, що податкова система України відповідає трьом основним принципам: мінімальна кількість каналів мобілізації коштів; простота розрахунку податків і зборів; стимулюючий вплив на розвиток бізнесу та підвищення ефективності виробництва.

Для виправлення такої ситуації у 2006 р. на ім'я Президента України було подано проекти Стратегії податкової реформи, Хартії податкових відносин і Положення про Національну ко­місію з податкової реформи при президентові України, розроб­лені робочою групою під керівництвом доктора економічних наук, професора В. Ланового, яка, очевидно, мала утворити кістяк майбутньої Національної комісії. Стратегії передувала публікація на шпальтах "Урядового кур'єра" Концепції рефор­мування податкової системи, розробленої тією ж групою, прав­да, у значно вужчому складі, що була піддана серйозній критиці, доопрацьована і подана у новому форматі. Однак фундаментальні ідеї, покладені в основу Концепції, не змінилися

Стратегія, на думку A.M. Соколовської, ґрунтується на упе­редженій оцінці чинної податкової системи України. З одного боку, вона не враховує її позитивних рис 3 іншого — автори не завжди об'єктивно оцінюють недоліки податкової системи, перебільшуючи деякі з них.

Загальним і основним недоліком запропонованої Стратегії реформування податкової системи є її спрямованість на зниження податкових зобов'язань економічних агентів до найнижчого серед європейських країн — сусідів України рівня.

Такий стратегічний орієнтир, на думку A.M. Соколовської, є хибним із кількох причин.

1. Одним із чинників, що останнім часом визначає напрями реформування податків на доходи в постсоціалістичних краї­нах — нових членах ЄС, є податкова конкуренція, спрямована на створення найсприятливіших умов для залучення прямих іноземних інвестицій. Наслідком цієї конкуренції стало зниження ставок податку на прибуток у Польщі з 34 до 19 %, у Чехії— з 35 до 26, у Латвії — з 25 до 15, у Литві — з 19 до 15 %, а також запровадження в Литві, Латвії та Естонії пропорційного подат­ку з доходів громадян відповідно зі ставками 33, 25 і 26 % (з 2005 р.— 24%)

Однак, по-перше, жодна зі східноєвропейських країн ЄС не знизила податкових ставок до рівня, що пропонується в Україні. По-друге, податкова конкуренція вже викликала невдоволен­ня в "старих"країнах — членах ЄС, проявом якого стала пропозиція про посилення гармонізації податку на прибуток, у тому числі запровадження єдиної мінімальної ставки цього податку (за аналогією з ПДВ), обов'язкової для всіх країн — членів ЄС. Поки що остання пропозиція не знайшла підтримки в Євро-комісії, проте подальше загострення податкової конкуренції може дати поштовх до активізації її обговорення та запрова­дження.

2. Радикальне зниження податкових ставок і загального рівня оподаткування (податкового коефіцієнту) може не привести до очікуваного зростання інвестицій і темпів економічного зростан­ня. Звичайно, зниження податкових ставок (передусім ставки податку на прибуток) сприятиме зростанню інвестиційних мож­ливостей українських підприємств. Однак це є не єдиною умовою залучення іноземних інвестицій. Крім того, якщо зниження податкових ставок супроводжуватиметься зростанням бюджетного дефіциту та інфляції, це негативно позначиться на інвестиційній активності підприємств.

3. Обов'язковим наслідком радикального зниження податко­вих ставок буде значне падіння податкового коефіцієнта. Про це свідчить, зокрема, досвід інших країн. Так, країни з найнижчими податковими ставками (Литва, Латвія) мають і найнижчий в ЄС податковий коефіцієнт — 28,5 і 28,9 % ВВП відповідно. Оскільки ставки основних податків у цих країнах вищі, ніж ті, що пропонуються в Україні, ми матимемо, вірогідно, значно нижчий податковий коефіцієнт. Наслідком цього буде перегляд державних зобов'язань.

4. Розробники Стратегії не враховують й іншого факту. Згідно з результатами досліджень західних учених, на економічну ди­наміку в довгостроковій перспективі впливає не тільки податкова політика, а й інші чинники. Принаймні зменшення податкового коефіцієнта саме по собі не гарантує прискорення економічного розвитку, оскільки є такі чинники, як накопичення та розповсюдження знань, нагромадження людського капіталу, рівень розвитку інститутів, якість економічної політики держа­ви і бюрократичного апарату. Тому перспективнішою є не стратегія радикального зниження податків в Україні, а розробка орієнтованої на економічне зростання податково-бюджетної по­літики, де помірні податки поєднуються з ефективними держав­ними видатками, що передбачають спрямування податкових надходжень у сфери, від яких залежить довгострокове економічне зростання.