Національна економіка - Савченко В.Ф. - 7.5. Сучасний стан регулювання економічних процесів в Україні

Як свідчить досвід, безболісного переходу від адміністративно-командної до ринкової системи економічних відносин не вдалося досягти жодній з країн колишнього СРСР. Багато в чому це зумовлено потребою реформування усіх без винятку економічних інститутів та систем - у процесі приватизації формувалася приватна власність, створювалася економічна інфраструктура (фінансова, банківська, грошова) тощо. Разом із цими трансформаціями істотно змінилися економічні функції держави.

Ускладнювали ситуацію брак стратегії та досвіду проведення реформ, обмеженість у часі. Негативно відобразилась на реформуванні української економіки й певна "керованість" реформаторських зусиль українських політиків міжнародними інститутами. Ринкові реформи за моделлю "шокової терапії", розроблені спеціалістами Міжнародного валютного фонду і Світового банку, в Україні розпочалися з так званої лібералізації, тобто з різкого обмеження економічної ролі держави.

Лібералізація економіки виявилась у скасуванні директивного планування, централізованого розподілу матеріальних ресурсів, адміністративного визначення цін і заробітної плати, монополії на зовнішню торгівлю. На першому етапі ринкових реформ лібералізація була важким, але необхідним заходом, що сприяв демонтажу планово-розподільної системи, формуванню ринкових відносин, відкрив шлях до організації і становлення ринкових інститутів. Проте етап лібералізації необґрунтовано затягнувся, посиливши стихійний характер багатьох економічних процесів.

Сподіваючись на ринкове саморегулювання, в Україні на початку 90-х років фактично відмовились від важелів планового впливу на економіку. Спроби у 1992-1993 рр. перейти до індикативного планування не дали позитивних результатів, оскільки для цього не було відповідних умов. У наступні роки увага до плану зменшувалась, а після введення наприкінці 1994-го порядку, коли він розробляється на основі і після затвердження бюджету, держава практично втратила важелі управління економікою. Таким чином, перші 10 років держава не мала жодної науково обґрунтованої комплексної стратегії проведення економічних реформ.

У цей час деякі впливові вчені та "народники¹' в державі і за кордоном пропонували якомога швидше відкинути командні методи управління і запровадити ринкову систему господарювання. На жаль, разом із командно-адміністративними методами фактично мали на увазі відкинути регулювальні важелі впливу держави. Все це привело Україну до кризового стану, особливо у кінці 90-х років. І хоча з 2000 р. спостерігалося зростання економіки, обсяги ВВП у 2007 р. досягли лише 61 % від рівня 1990-го.

Економічна політика держави в основі об'єктивно має план дій, послідовність проведення тих чи інших заходів. Саме тому необхідний інструмент реалізації такої політики. Інакше закони, законодавчі акти та інструктивні матеріали, що приймаються для її реалізації, не діятимуть. Таким інструментом може і має стати план чи програма економічного і соціального розвитку. Світовий досвід свідчить, що жодна держава не виходила з кризи, не маючи сильної влади і не застосовуючи елементів жорсткого планування (регулювання).

Тенденції досягнутого економічного зростання може істотно зашкодити сучасна структура української економіки, процеси перебудови якої абсолютно некеровані. Спроби розробити комплексну Державну програму структурної перебудови були у 1996 та 2000 рр., проте документи так і не було прийнято. Діяльність регулювання держави у цьому напрямі протягом 1991-1996 рр. полягала у наданні позик, субсидій збитковим підприємствам та окремим галузям, що суттєво затягнуло процеси їх техніко-технологічного оновлення. У 1997-2000 рр. пряме дотування майже зійшло нанівець, проте поширились різноманітні податкові пільги, бюджетні канікули тощо. Пільги надавалися на основі визначених різними відомствами стратегічних пріоритетів, за якими приймалися відповідні галузеві програми, що за сутністю належали не до стратегічного бачення, а до розв'язання поточних проблем існування. Отже, діяльність держави у регулюванні структурних перетворень завдала більше шкоди, ніж користі. У роки економічного зростання (2000-2007 рр.) у структурі промислового комплексу відбулися деякі позитивні зрушення, проте частка сировинних галузей залишається високою. Піднесення економіки здійснюється в межах існуючої структури без радикальних технологічних змін.

Разом з тим, реалії трансформаційної економіки зумовлюють необхідність поєднання в середньостроковому періоді механізмів оптимізації індустріальної структури економіки України з інструментами, які забезпечують формування складових економіки, заснованої на знаннях. Наприклад, у ЄС промислове виробництво становить 18,7 % ВВП, тоді як на сферу послуг припадає 66,9 %. В Україні у 2004 р. у структурі валової доданої вартості частка промисловості становила 31,8 %, а у загальному обсязі випуску продукції - 50,1 %, що свідчить про індустріальний характер національної економіки. Таким чином, основним завданням державного регулювання у цій сфері є розробка відповідної стратегії структурно-інноваційних перетворень, яка має втілитися в адекватній промисловій політиці.

Структурні перетворення передбачають інноваційну активність підприємств і значний обсяг інвестиційних ресурсів. Аналіз тенденцій розвитку вітчизняних інновацій вказує на переважання насамперед продуктових інновацій, що поліпшуються, домінування низько-технологічних, енергомістких та екологічно небездоганних виробництв. Негативною тенденцією є зменшення кількості промислових підприємств, що займаються інноваційною діяльністю та впроваджують інновації.

Темпи структурно-інноваційної перебудови економіки України не в останню чергу визначаються інтенсивністю та спрямованістю інвестиційних процесів. Так, за різними оцінками, потреба української економіки в іноземних інвестиціях сягає від 40 до 50 млрд дол. США. За роки незалежності залучено лише близько 17 млрд дол. США. Головним критерієм, за яким іноземний інвестор приймає рішення щодо доцільності вкладання коштів в ту або іншу країну, є інвестиційний клімат. З перших днів незалежності було створено законодавче підґрунтя для залучення іноземних інвестицій. Проте якщо на початку іноземних інвесторів відлякували від української економіки нерозвинута ринкова інфраструктура, хабарництво чиновників, ускладнена регуляторна політика та постійні зміни у законодавстві, нині визначальним фактором стає політична нестабільність.

Урядова політика у 2005 р. ознаменувалася репреватизаційними закликами, що створило ситуацію, за якої не гарантуються права приватної власності на майно. Не покращувало становища призупинення дії законодавчих актів щодо діяльності вільних економічних зон. Наслідком таких рішень стали найменші, починаючи з 2000 р., приріст ВВП та інвестицій в основний капітал. Таким чином, найактуальнішим завданням державного регулювання в інвестиційній сфері на сьогодні є забезпечення сталих умов здійснення інвестиційної діяльності, що не залежатимуть від зміни уряду.

Істотною проблемою також залишається "тіньова" економіка. Неврахування наявності "тіньової" економіки, брак ефективної боротьби з нею економічними та силовими методами призводять до некерованості економічними процесами, відсутності прозорого і цілеспрямованого соціально-економічного розвитку країни. На рівні статистики це зумовлює деформування макроекономіч-них показників і, як наслідок, серйозні помилки в аналізі, програмуванні та прийнятті рішень регулювального характеру.

У напрямі подолання "тінізації" економіки держава має виважено застосовувати диференційовані підходи щодо різних її видів. З метою зменшення масштабів "тінізації" та переходу її суб'єктів в офіційну економіку варто провести економіко-правову інвентаризацію "тіньових" правопорушень з подальшою декриміналізацією більшості з них залежно від ступеня соціально-економічної небезпеки. Також доцільно прийняти законодавчі акти щодо запобігання злочинності на ринку цінних паперів, походження стартового капіталу, обмеження "тінізації" економіки у сфері грошово-кредитних відносин та ін.

Окрім інших факторів, на економічну ситуацію в цілому та рівень інвестиційної активності в країні зокрема істотний вплив має грошово-кредитна політика, яку проводить Національний банк України (НБУ). Слід звернути увагу на позитивні зрушення, що відбулися у регулюванні грошової та фінансової систем: приборкання гіперінфляції (1997 р.), зменшення та оптимізація структури державного боргу, скорочення облікової ставки НБУ і, як наслідок, процентних ставок комерційних банків за кредитами, відновлення довіри фізичних осіб до банківської системи тощо. Таким чином, послідовна та виважена грошово-кредитна політика, яка здійснювалася протягом останніх 10 років, сприяла піднесенню української економіки.

Щодо актуальних проблем грошово-кредитної політики слід зазначити, що цільова орієнтація монетарної політики НБУ на стабільність обмінного курсу була виправдана у середньостроковій перспективі, але одночасно спричинила певну втрату контролю за рівнем пропозиції національної валюти, що спровокувало накопичення інфляційного потенціалу. В Україні залишається високий рівень інфляції (2000 р. - 25,8 %, 2001 р. - 6,1, 2002 р. - 0,6, 2003 р. - 8,2, 2004 р. - 12,3, 2005 р. - 10,3, 2006 р. - 11,6, 2007 р. - 16,6 %) поряд з тим, що за умов сталої економіки, як свідчить світовий досвід, цей показник мав бути у межах 2-4 %. Тому доцільна переорієнтація монетарної політики на контроль за інфляцією. Крім того, світова фінансова криза також негативно вплинула на стабільність національної грошової одиниці.

Забезпечення сталості економічного зростання потребує оптимального використання такого непрямого методу макроекономічно-го регулювання, як податкова політика. Специфіка вітчизняних принципів господарювання зумовлює необхідність трансформування податкової сфери з акцентуванням уваги на непрямому оподаткуванні. Масштабність неоподатковуваних фінансово-господарських операцій ("тіньовий" сектор становить від ЗО до 40 % ВВП) вимагає посилення боротьби з податковими правопорушеннями.

Зниження податкового тиску в економіці України є одним з найважливіших завдань. Головне, щоб податкове законодавство було стабільним, внаслідок чого з'являється можливість чіткіше спланувати інвестиційні підходи, політику цін та ринок. Поки що в цьому напрямі Україна є непередбачуваною державою. Наприклад, у 2005 р. Верховна Рада внесла до податкового законодавства 76 змін. Протягом року парламент прийняв 22 закони стосовно державного бюджету, внаслідок чого прибуткова частина бюджету зменшилась на 24 млрд грн.

Крім питань стабільності податкового законодавства і зниження податкового тиску, доцільно звернути увагу на потребу розв'язання таких проблем:

- забезпечення підприємницької виробничої діяльності та інвестиційної активності - введення пільг щодо оподаткування прибутку, спрямованого на розвиток виробництва;

- рівність, недопущення виявів податкової дискримінації - однаковий підхід до суб'єктів господарювання (фізичних і юридичних осіб, включаючи нерезидентів України) при визначенні обов'язків щодо сплати податків та інших платежів;

- соціальна справедливість - підтримка малозабезпечених верств населення шляхом запровадження економічно обґрунтованого неоподаткованого мінімуму доходів та застосування диференційованого і прогресивного оподаткування громадян, які отримують високі та надвисокі доходи;

- економічна доцільність - встановлення податків та інших платежів на підставі показників розвитку національної економіки і фінансових можливостей, враховуючи необхідність досягнення збалансованості витрат бюджету з його доходами;

- доступність - дохідливість норм податкового законодавства для платників податків та інших платежів.

Переважна більшість країн запроваджує ліберальні податкові закони, що стосуються діяльності нерезидентів. Це пов'язано з необхідністю інвестування власної економіки. Наші органи регулювання, навпаки, намагаються контролювати майже все їх господарювання, потребують здійснення багатьох зайвих процедур, у ситуації бюджетного дефіциту вводять додаткові податки, видають нові правові акти, що призводить до нестабільності ситуації і, як наслідок, послаблює інвестиційні наміри іноземних партнерів.

Ще одна проблема, що заважає ефективному розвитку вітчизняної економіки, - монополізм. Не викликає сумніву і заперечень той факт, що монополія у сучасному економічному просторі України - об'єктивна реальність.

Антимонопольна діяльність у державі здійснювалась відповідно до Закону України "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності", прийнятого у лютому 1992 р. з чисельними змінами і доповненнями, Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", прийнятого у червні 1996 р., а з 2002 р. - Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Як попередніми, так і законом в останній редакції визначені правові основи обмеження і попередження монополізму, недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності та здійснення державного контролю за додержанням норм антимонопольного законодавства. Законом караються дії підприємця, спрямовані на створення перешкод доступу на ринок іншим та на встановлення дискримінаційних цін на свої товари. Щоб не допускати зловживання монопольним становищем на ринку, контролювати ведення підприємцями конкуренції з метою запобігання недобросовісним її формам і методам, у державі створено спеціальний орган і надано йому значні права - Антимонопольний комітет України та його територіальні відділення.

Незважаючи на наявність подібної служби, загальна нестабільність економічної ситуації, неконкретність окремих формулювань законів, непрофесійність і невміння працювати по-новому керівництва та кадрового персоналу в центрі і на місцях призвели до формального характеру діяльності, ігнорування чи неповного дотримання антимонопольного законодавства в центрі та регіонах.

Аналізуючи соціально-економічну ситуацію в країні, слід враховувати те, що процес структурної перебудови економіки відбувався паралельно з формуванням законодавчої бази економічної діяльності та реформуванням владних інституцій. На підставі досвіду розвинених країн і власних напрацювань українські вчені-економісти сформулювали головні напрями та інструменти державного регулювання економіки, багато з яких мають практичне значення. Основні складові державного економічного і соціального регулювання та інструменти, що застосовуються для їх реалізації, подано в табл. 7.1.

Таблиця 7.1. Основні напрями та інструменти державного регулювання економіки України

Продовження табл. 7.1

Закінчення табл. 7.1

Економічну політику та стратегію в Україні розробляють і здійснюють державні органи або, за дорученням держави, інститути. Такими інститутами є: Верховна Рада (законодавча влада), Кабінет Міністрів і підпорядковані йому міністерства та комітети (виконавча влада), Національний банк України (центральний емісійний банк), судові органи, самокеровані економічні організації (торгово-промислова палата, спілка промисловців та підприємців, сільськогосподарські палати), в умовах зростаючої економічної інтеграції - наднаціональні установи (Європейський Союз, Міжпарламентська асамблея СНД).

Крім того, на прийняття рішень з економічної політики впливають профспілки, партії, організації, асоціації, а також державні установи, які виконують функції інформації, експертизи, підготовки проектів документів за дорученням держави - Інститут економіки HAH України, Рада з вивчення продуктивних сил HAH України, Науково-дослідний економічний інститут, Науково-дослідний інститут Міністерства фінансів та деякі інші, ради експертів, Антимонопольний комітет тощо.

Важливу роль у державному регулюванні соціально-економічних процесів відіграють місцеві державні адміністрації. Згідно із Законом України "Про місцеві державні адміністрації" вони є органом виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, забезпечують виконання Конституції, законів України, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів влади вищого рівня, реалізацію державних і регіональних програм соціально-економічного розвитку, підготовку та виконання відповідних бюджетів.

На практиці місцеві державні адміністрації часто відіграють негативну роль в економічному реформуванні. Основною проблемою є відсутність молодих енергійних керівників з новим ринковим мисленням. Здебільшого голови обласних і районних державних адміністрацій - колишні партійні, радянські або господарські керівники, що не знають і не уявляють, як можна керувати районом чи областю без адміністративного втручання у виробничу діяльність підприємств та організацій. Більше того, вони бояться втратити можливість прямого керівництва державними і колективними підприємствами та істотного впливу на виробничу діяльність приватних підприємств. Хоча подібна практика не збігається з офіційно проголошеною державою політикою невтручання місцевих державних адміністрацій у господарську діяльність підприємств, на сьогодні вона домінує. Керівники виконавчої влади на місцях не бачать своєї ролі в системі нових економічних відносин, бояться втратити вплив і авторитет, а тому не зацікавлені в економічному реформуванні.

Отже, стан та наслідки державного регулювання соціально-економічних процесів в Україні потребують значного коригування і посилення в частині ефективності, послідовності, кадрового потенціалу, довгострокового прогнозування і програмування.