Національна економіка - Савченко В.Ф. - 8.2. Світовий досвід державного планування та програмування економічних процесів

Впровадження в Україні протягом останніх 19 років на формальному рівні основних засад та постулатів ринкової економіки супроводжувалось демонстративною і категоричною відмовою від практично всіх складових домінуючої в Радянському Союзі командно-адміністративної системи розвитку економічних та соціальних процесів. Серед них особливо принципово порушувалося питання неприйняття планування на макро- і мікрорівнях, а також як важеля розвитку регіональних складових. При цьому головним аргументом було посилання на досвід розвинених країн світу.

Розглянемо планове регулювання економічних та соціальних процесів у країнах Західної Європи, Північної Америки і Південно-Східної Азії, оскільки, не вивчивши це питання, не матимемо достатніх підстав та аргументів для порівняння з ними ситуації в нашій державі.

Уперше планування в капіталістичних країнах на макрорівні виникло в 30-х роках і було пов'язане з економічною кризою 1929-1933 рр., яка примусила активізувати пошуки шляхів для передбачення та уникнення подібних катаклізмів.

Практичний досвід цих країн, зокрема Сполучених Штатів Америки, а подолання кризових явищ, реалізація "нового курсу" Франкліна Делано Рузвельта показали, що уникнення інфляції та інших складових кризи можливе тільки шляхом ефективного використання державних важелів регулювання.

Внесок у планування економік розвинених країн зробили вчені Радянського Союзу, котрі пройшли перші кроки планової школи (довгостроковий план ГОЕЛРО тощо) і в результаті тих чи інших причин потрапили за кордон. Наприклад, відомий американський економіст російського походження В. Леонтьєв перші свої праці опублікував у СРСР. У 1925 р. вийшла його книга "Баланс народного господарства СРСР 1923-1924 рр. Методологічний розбір роботи ЦСУ", що стала основним методологічним посібником для створення міжгалузевих балансів.

Спочатку державні плани капіталістичних країн охоплювали бюджетну та грошово-кредитну політику. Результатом такого планування була розробка національних бюджетів, які враховували як доходи державного сектору, так і всіх інших складових.

У 1944 р. вийшла книга К. Ландауера "Теорія національного економічного планування", яка започаткувала індикативне планування. Основна мета індикативного планування полягає у формуванні уявлення про майбутню економічну структуру і головні напрями розвитку: орієнтацію приватного сектору; забезпечення основи для урядового контролю за економікою; визначення векторів прояву гострих проблем, що потребують активного державного втручання.

У загальних рисах національний індикативний план виглядає так: у результаті обміну інформацією між урядом та приватними підприємцями розробляється схема економічного зростання, яка містить проекти, взаємно поєднані по лінії державних органів.

Підвищення ролі макроекономічного планування у повоєнні роки в країнах ринкової економіки насамперед зумовлено нестабільною економічною та політичною ситуацією того періоду, забрудненням навколишнього середовища, посиленням ступеня інтеграції господарських одиниць і секторів економіки, консолідацією груп, компаній і класів відповідно до соціальних та економічних інтересів тощо.

Впливаючи на всі форми власності, консолідуючи їх, державне регулювання економіки найжорсткіше підходить до суб'єктів господарювання з державною формою власності. Частка державних підприємств у господарському комплексі розвинених країн досить висока і порівняно стабільна за останнє десятиліття (табл. 8.1).

Таблиця 8.1, Частка державного сектору в економіці країн європейської співдружності, середні дані за 1998-2007 рр.

Найбільш типовою країною індикативного планування є Франція. Починаючи з 1947 р., тут розробляють чотири- та п'ятирічні плани, в яких можна визначити: участь у виробництві, вплив на екологію, структурну політику, протекціонізм, регулювання фінансової сфери і трудових відносин. Частка державного сектору, сформованого в результаті трьох етапів націоналізації (1936, 1945, 1982 рр.), є найвищою серед розвинених країн Європи. Тому однією з найважливіших складових системи державного регулювання економіки у Франції є інститут управління державним сектором.

Доцільно розглянути, як система державного регулювання економіки Франції вдосконалювалась, адаптувалась до вимог часу та позбавлялась перекосів занадто марксистської орієнтації. Програми перших планів спрямовувались на розв'язання внутрішніх проблем економічного розвитку. Починаючи із середини 60-х років, ситуація змінюється. Посилюються інтеграційні процеси у світовому господарстві, з'являються багатонаціональні корпорації. Тому під час створення сьомого плану (1976- 1980 рр.) відбулось оновлення за всіма основними напрямами: принципи розробки - від статистичної оптимізації до динамічної імітації поведінки; характер регулювання - від спроб управління економікою до її ринкової орієнтації; мета - від матеріально-фінансової пропорційності до підвищення рівня конкурентоспроможності; засоби реалізації - від адміністративного контролю до фінансового стимулювання.

Разом із тим, у державній політиці Франції щодо регулювання економіки в окремі періоди спостерігались прояви "надліво-го" напряму, які спричинили негативні наслідки - інфляція, проблеми торговельного та платіжного балансів, зростання бюджетного дефіциту, відпливу капіталу з країни, зниження ефективності роботи націоналізованих підприємств. Тому уряд був змушений повернутися до збалансованої раціональної політики державного регулювання.

Прикладом "м'якого" регулювання економіки може бути Швеція. Для розробки програм економічного розвитку там створено відділ при міністерстві фінансів. Збираються необхідні матеріали, на основі яких розробляється кілька альтернативних варіантів програм розвитку. Вони мають рекомендаційний характер для економічної політики уряду.

Конфлікт між транснаціональними корпораціями та макроекономічними інтересами конкретної держави також намагаються вирішити за допомогою різних систем планування. У Франції це програми - контракти, спрямовані на призупинення інфляції, у Великій Британії - система раціонального планування, яка має забезпечити узгодженість між корпораціями та державою, у Бельгії - прогресивні контракти - узгодження динаміки цін.

Планування здійснюється і в рамках Європейського Союзу. Органи ЄС складають коротко- та середньострокові програми державного розвитку конкретних регіонів, на основі яких формується політика та надаються рекомендації національним економікам. Ще в 1962 р. були розроблені Перспективи економічного розвитку ЄС на 1962-1970 рр., а потім програми середньострокової економічної політики на 1971-1975 та 1976-1980 рр. У країнах ЄС планування спирається на державний сектор. Окрім того, держави фінансують там майже 50 % капітальних вкладень у господарський комплекс.

Регулювання економічних процесів як на державному, так і на регіональному рівнях цілеспрямовано і послідовно проводиться в Японії, де одночасно з індикативними національними планами регулярно розробляються плани комплексного розвитку країни. Деякі з них: п'ятирічний план досягнення економічної самостійності (1956-1960 рр.); новий довгостроковий план економічного розвитку (1958-1962 рр.); план подвоєння національного доходу (1961--1970 рр.); середньостроковий економічний план (1964-1968 рр.); план економічного і соціального розвитку (1967-1971 рр.); новий план економічного і соціального розвитку (1970-1975 рр.); базовий план економічного і соціального розвитку (1973-1977 рр.); економічний план на другу половину 70-х років (1976-1980 рр.); новий семирічний план економічного і соціального розвитку (1979-1985 рр.).

Плани містять як прогнозні матеріали, так і заходи прямого та непрямого регулювання, що здійснюються через широку систему законів і правових важелів впливу, які визначають головні складові діяльності урядових, територіальних та місцевих органів. Кожен закон забезпечується відповідним механізмом його реалізації і виконання, для чого правоохоронні органи наділяються необхідними правами та апаратом. Як заходи економічного характеру, залежно від стану економіки країни, використовують субсидії, регулювання цін, додаткові податки чи податкові пільги, кредити, політику "прискореної амортизації".

У 1987 р. була прийнята Програма трансформації економічної структури Японії з метою досягнення міжнародної гармонії. Це економічна стратегія розвитку Японії в кінці XX ст., що передбачала її перетворення в міжнародну державу, яка гармонійно інтегрується в світову систему, водночас залишаючись внутрішньо-збалансованим самостійним соціально-економічним механізмом.

У Південній Кореї державне планування розпочалось з плану Натана, розробленого в 1954 р. за участю експертів ООН. На початку 60-х років економісти Агентства міжнародного розвитку розробили довгострокову (на 20 років) програму розвитку економіки, за якою передбачалось: розширення зв'язків з ринками промислово розвинених країн; введення експортного сектору економіки в систему міжнародного розподілу праці; пріоритетне інвестування в конкурентоспроможні галузі; контроль держави за виробництвом. Програма була розрахована на виконання чотирьох п'ятирічних планів.

Планова робота продовжувалась і в подальшому. В сьомому п'ятирічному плані (1992-1996 рр.) основними пріоритетами стали стимулювання науково-технічного прогресу, розвиток наукомістких галузей, підвищення конкурентоспроможності експортної продукції, відкритість економіки.

У державних планах Південної Кореї особлива увага приділяється підтримці фінансово-промислових груп, динамічний розвиток та орієнтація яких на зовнішні ринки сприяли їх перетворенню в транснаціональні корпорації ("Самсунг", "ДЕУ", "Хвиле" та ін.).

У Китайській Народній Республіці знайдено механізм ефективного суміщення та співпраці державного і ринкового секторів. Останній найбільш розвинений у сільському господарстві, виробництві товарів широкого вжитку, торгівлі та сфері послуг. У державному секторі директивне планування збережене, але його жорсткість значно послаблена; в недержавному використовуються як планування, так і ринкові регулятори.

Прикладом ефективного планового реформування економіки країни у XX ст. є реформи Л. Брхарда в повоєнній Німеччині. Перед їх початком у 1947 р. обсяги промислового виробництва становили 36 % від рівня 1936 р. У виробництві та масовому споживанні виникли проблеми інфляції, "тіньової" економіки та бартеризації. Л. Ерхард розпочав реформи з державного регулювання структурної перебудови економіки, продуманої конверсії на користь цивільного сектору. Стимулюється збільшення капіталовкладень, звільняються від оподаткування понадурочні роботи, проводиться грошова реформа конфіскаційного типу.

Була сформульована остаточна приваблива мета - забезпечити високий рівень життя для всіх, визначено шлях її досягнення

- достаток через конкуренцію. Таким чином активізувались потужні внутрішні джерела реформ, що значною мірою сприяло їх успіху та забезпечило високий результат через заходи планового характеру.

У Канаді у державному регулюванні визначають три групи програм: розвитку сільського господарства, індустріалізації та комплексного розвитку окремих регіонів. У 60-ті роки минулого століття були розроблені широкомасштабні програми з освоєння півночі Канади: Обличчям до Півночі; Програма дотування розробки мінеральних ресурсів Півночі; Програма північного шляхового будівництва. Починаючи із 70-х років, розробка регіональних програм здійснюється в самих провінціях. Для їх виконання створені спеціальні державні компанії, до обов'язків яких належить розміщення замовлень у приватних та державних організаціях і координація роботи. Інші завдання державних компаній - проведення досліджень з виявлення ресурсів корисних копалин, розробка та здійснення заходів щодо охорони навколишнього середовища. Наприклад, державні замовлення становлять 20-ЗО % валового національного продукту. Особливо велика частка держзамовлень у військово-промисловому комплексі

- понад 50 %.

Індикативне планування найактивніше розвивалося в 60-х роках XX ст. Пріоритет з цього питання належить Сполученим Штатам Америки. У 70-ті роки регулювання економіки в країні здійснюється на двох рівнях - держави і регіонів. Внаслідок цього розробка систем планування відбувається на централізованому і децентралізованому рівнях. У 80-ті роки "рейганоміка" поглиблює процес децентралізації - розширює права штатів, посилює їх економічну незалежність.

Створення макроекономічних моделей, за допомогою яких прогнозується розвиток економіки окремих регіонів, кількох країн і всього світового економічного простору, припадає на середину 70-х років. Уперше вони були розроблені в СІЛА. Так, модель ЛІНК включає 10 національних моделей (9 європейських країн і Японію).

При розробці майбутнього світової економіки ООН використала макроекономічну модель В. Леонтьєва, яка складається з 15 взаємопов'язаних регіональних моделей. У них немає відмінностей між розвиненими та іншими країнами світового економічного простору.

Прогнозна оцінка подальшого світового розвитку, проведена в кінці XX ст., була такою:

- гальмування економічного зростання у США;

- уповільнення темпів розвитку в країнах "зони Євро";

- покращання економічної ситуації в Азії;

- погіршення економічної ситуації в країнах Латинської Америки;

- економічний спад у більшості країн з перехідною економікою.

Тією чи іншою мірою ці прогнози виправдались, у тому числі по країнах із перехідною економікою.

Документи планового та прогнозного характеру в розвинених країнах спрямовані на задіяння таких регулюючих факторів, як податкова та цінова політики, дотаційні механізми, розв'язання митних проблем, використання ресурсного потенціалу та ін. Вони здебільшого діють не методом адміністративної заборони, а шляхом економічного заохочення або стримування тих чи інших процесів. У 70-х роках XX ст. регулювання економіки більшості країн переходить на дворівневу систему - держави і регіонів, зумовлюючи розробку систем планування на централізованому і децентралізованому рівнях.

Децентралізація процесів планування у країнах Європи і США була зумовлена тим, що прийняті централізовано на той час програми розвитку депресивних територій не дали належних результатів (наприклад, Італія (Медзоджорно), Велика Британія (Мерсісайд), Іспанія (Андалусія)). Усі ці регіони, маючи значну підтримку з боку держави і наднаціональних структур (ЄС), не спромоглися досягти позитивних результатів, змінити статус "завжди відстаючих" на позицію "нових переможців". Винятком є хіба що Ірландія, яка свого часу була однією з чотирьох найбідніших держав ЄС і отримувала допомогу з Фонду єднання (разом з Іспанією, Португалією та Грецією).

Доцільно зупинитись на досвіді розвинених країн у створенні державних регіональних програм. У деяких державах ринкової економіки програми мають загальнонаціональний, в інших - обмежений, територіальний характер. Японія, Велика Британія, Швеція, Франція та інші використовують загальнонаціональну форму регіонального програмування, яка має тісний взаємозв'язок з національним економічним програмуванням, охоплює всю територію країни, дає змогу співпрацювати в частині виконання територіальних та галузевих програм. Вони в основному мають довго- і середньостроковий характер. США, ФРН, Канада, Норвегія та інші здійснюють часткове регіональне програмування, що охоплює окремі регіони країн і не пов'язане із загальноекономічним державним програмуванням.

Державні регіональні програми, як і всі інші в країнах ринкової економіки, мають індикативний характер, оскільки головну частину регіональних заходів здійснює приватний сектор. Регіональним плануванням у повному розумінні слова охоплені лише заходи, які поширюються на державний сектор економіки, а їх виконання забезпечується централізованим державним фінансуванням.

Досвід минулого і практика сучасних процесів показують, що тільки шляхом планування та прогнозування можна втримати економічну рівновагу і поступальний рух у напрямі вдосконалення ринкової моделі розвитку як в державах Західної Європи та Північної Америки, так і в країнах, що розвиваються, чи почали реформування командно-адміністративної системи.