Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація місцевої влади й самоврядування

На відміну від органів центральної державної влади та управління, формування місцевої влади в Україні за Центральної Ради свідчило про значні розбіжності між теоретичним обґрунтуванням загальних принципів функціонування місцевої влади та реальною практикою державного будівництва. У підсумку це призвело до того (О. і М. Копиленки), що Рада так і не змогла - попри всі її намагання - подолати таку ваду, як відсутність повноцінного територіального представництва.

Причини цього явища, на думку згаданих вищих вчених-право-знавців, зумовлювалися насамперед організаційно-правовими чинниками, серед яких - відсутність належної правової бази (законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради та деклараціях її Генерального секретаріату) та цілковита невизначеність самої системи інституцій, що мали закласти фундамент місцевої влади.

Інституціональна невизначеність, зокрема, виявляла себе до певної міри у теоретико-методологічних прорахунках. Центральна Рада в організації місцевої влади й місцевого самоврядування виходила з розуміння того, що органи місцевої влади водночас є і органами місцевого самоврядування, і органами державного управління. Дослідники (О. Мироненко) стверджують, що ця думка неодноразово підкреслювалась у документах УЦР, Генерального секретаріату, Ради Народних Міністрів упродовж усього їх існування.

Підкреслимо, що, декларуючи єдність місцевих державних владних органів із самоврядними, реально Центральна Рада не пропонувала нічого нового, а беззастережно сприйняла усю попередню систему органів місцевого самоврядування. Про це, зокрема, йшлося у І Універсалі, який зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і лише ставив питання про її українізацію та переорієнтацію на Центральну Раду. На практиці це означало, що створені в Російській імперії ще у 60-х роках XIX ст. органи самоврядування (в українському селі найвищими органами влади і посадовими особами були: сільський схід, сільський староста, збирач податків, сільський писар; у волості - волосний схід, волосний старшина і волосний селянський суд; існували у Степовій та Південній Україні ще й губернські й повітові земські зібрання та їх виконавчі органи - земські управи; розпорядчими органами міського самоврядування були міські думи, які складалися з гласних, обраних мешканцями міста, а виконавчими - міські управи, обрані думами у складі міського голови і декількох членів) залишалися чинними в умовах розбудови національної державності й трактувалися державними органами місцевої влади УЦР.

Розбудова місцевої влади Українською Центральною Радою здійснювалася відповідно до адміністративно-територіального поділу України XIX століття (поділ на губернії - повіти - волості). УЦР не відкинула попередньої системи її організації, співпрацювала зі створеними Тимчасовим урядом органами державного управління - комісаріатами, сподіваючись на їх підпорядкування собі. Відповідно, до органів місцевої влади в українських губерніях, принаймні 1917 p., належали, нарівні з губернськими земськими зібраннями і управами, губернські комісари Тимчасового уряду з власними канцеляріями (у листопаді - грудні 1917 р. відбулася заміна комісарів Тимчасового уряду комісарами Центральної Ради) губернські виконкоми громадських організацій, начальники губернської міліції з власними канцеляріями. Поряд зі старими міськими думами і міськими управами з'явились міські виконкоми громадських організацій, посади міських комісарів і начальників міської міліції, а з повітовими земськими зібраннями і управами - повітові виконкоми громадських організацій, посади повітових комісарів і начальників повітової міліції.

Губернські комісари, яких призначав і безпосередньо контролював міністр внутрішніх справ, керували роботою губернських земських управ, міських і повітових комісарів та здійснювали нагляд за діяльністю губернських виконкомів. Начальники губернської міліції перебували у подвійному підпорядкуванні - губернського земського зібрання і губернської земської управи, а міські і повітові начальники міліції - відповідних дум і управ та зібрань і управ. Контролював діяльність губернських земських зібрань у підпорядкуванні Всеросійський земський союз, а міських дум - Всеросійський союз міст. Виконкоми громадських організацій спирались у своїй роботі на старі губернські, міські й повітові органи. Повітові комісари, окрім безпосереднього керівництва діяльністю повітових зібрань і управ, здійснювали нагляд за функціонуванням новоутворених Тимчасовим урядом волосних громадських комітетів, волосних дум і волосних управ, а новостворені у містах ради районних дум, районні думи і районні управи підпорядковувались міським думам. Водночас з'явились і посади начальників районної міліції, що, як і всі інші міліцейські органи, перебували у подвійній підлеглості, а саме - районних дум і районних управ. Окрім того, на українські губернії формально поширювалася влада створених центральними міністерствами Тимчасового уряду місцевих установ (воєнно-промислові комітети, Особливі наради з оборони, палива, перевезень тощо).

За таких умов, коли структура місцевих органів мало змінилася, Рада свою політику на місцях намагалася здійснювати через призначення підпорядкованих їй губернських і повітових комісарів, а також через місцеві осередки провідних українських партій і громадських об'єднань. Хоча, як визнають дослідники (О. і М. Копиленки), органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали практично жодних ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. Поза тим, земські збори переважної більшості міст і повітів визнали Центральну Раду і Генеральний секретаріат вищими органами влади. Армійське фронтове командування і Чорноморський флот також виявили готовність вважати Центральну Раду і Генеральний секретаріат виразниками волі українського народу.

До виникнення нових самоврядних органів на місцях значно спричинилися революційні умови творення національної державності. Зокрема, виявом народної самоорганізації стало створення у містах домових комітетів, на які покладалися функції залучення громадян до постачання продуктів і палива, належного санітарною утримання будинків тощо. Від часу поширення в містах злочинності (з кінця 1917 р. і до приходу до влади гетьмана П. Скоропадського у квітні 1918 р.) основною у діяльності домових комітетів охорона майна й особистої безпеки мешканців будинків. У Києві їм дозволялося мати зброю, яку можна було застосовувати у разі відкритого нападу на будинок. Багато владних функцій безпосередньо на підприємствах брали на себе фабрично-заводські комітети та професійні союзи. У війську це саме робили виборні солдатські та матроські комітети, у волостях - селянські комітети. Здебільшого такі органи самоврядування визнавалися у документах Центральної Ради, однак непослідовність дій останньої виявилася у тому що не було визначено їх місце у структурі місцевих владних органів Зокрема, це стосується створених під впливом більшовиків робітничих, селянських і солдатських депутатів, що визнавалися УЦР (IV Універсал) органами місцевого самоврядування.

Водночас, Центральна Рада намагалася підпорядкувати собі процес розбудови місцевої влади, зберігаючи існуючий адміністративно-територіальний устрій українських земель, модернізувати систему органів управління окремими адміністративно-територіальними одиницями шляхом посилення ролі виборних органів. Вже другі збори УЦР (квітень 1917 р.) вирішили створити мережу українських (народних) рад (по 70-80 осіб) на рівні окремих міст, повітів, губерній, згодом (травень-червень 1917 р.) вже йдеться про створення сільських та волосних народних управ. Виконавчими органами місцевих рад були обрані ними самими комітети (управи). Визначалося головне завдання місцевих українських рад: захист національно-політичних прав українського народу і впровадженні в життя постанов УЦР. Сільські та волосні комітети обиралися відповідно, на сільських та волосних сходах. Місця у міських українських радах розподілялися порівну між політичними партіями та економічними, просвітніми, професійними громадами. Повітові українські ради формувалися: по двоє осіб - від кожного з волосних комітетів, по четверо - від кожної партії або політичної організації, яка працює у повіті, і ще по двоє - від окремих повітовій економічних, просвітніх та професійних організацій. Подібним був принцип формування й губернських українських рад. Центральна Рада ставила питання (друга половина 1917 р.) про народні радий управи як правонаступників земств, а згодом (грудень 1917 р.) було прийнято спеціальне рішення про повну заміну земств народними радами і народними управами. Проте, зазначають у літературі (О. Мироненко), як до цієї дати, так і після неї міські, селищні, волосні, повітові, губернські ради і управи в офіційних документах УЦР, Генерального секретаріату, Ради народних міністрів іменувалися і народними, і земськими, і "народними земськими".

З боку УЦР спостерігалося також намагання реорганізувати попередню систему адміністративно-територіального устрою і пристосувати її до потреб національно-державного будівництва. Керівництво УНР, навіть попри складність військово-політичної ситуації в державі, значну увагу зосереджувало на становленні принципово нових аспектів адміністративно-територіального устрою (В. Грицак), спрямованого на децентралізацію виконавчої влади.

М. Грушевський розробив концепцію нового адміністративного устрою, яка передбачала ліквідацію старого губернсько-повітового поділу та запровадження земель. Зокрема, пропонувалося, щоб землі були меншими за губернії, але не більшими за повіти. Сам новий устрій мав нести ідею універсальності, тобто водночас мав бути пристосованим як до судової мережі, так і до мережі виборчих округів.

На законодавчому рівні земельний адміністративно-територіальний устрій було запроваджено згідно із Законом "Про поділ України на землі" (березень 1918 р.). Нові найбільші територіально-адміністративні одиниці (землі) охоплювали приблизно 3-4 попередніх повіти і поділялись на волості, останні складалися з громад. Територію УНР було поділено на 32-ві землі. На підставі історико-географічних, економічних та культурних принципів було визначено межі земель, їх назви та адміністративні центри. Це були: Київ з околицями, Підляшшя (з центром у Брест-Литовську), Дреговицька земля (з центром у Мозирі, тепер - Гомельська область Білорусі), Древлянська земля (центр - Коростень), Волинь (центр - Луцьк), Погорина (Рівне), Болохівська земля (Житомир), Поросся (Біла Церква), Черкащина, Побужжя (Умань), Поділля (Кам'янець-Подільський), Брацлавщина (Вінниця), Подністров'я (Могилів-Подільський), Помор'я (Миколаїв), Одеса, Низ (Слисаветград, тепер - Кіровоград), Січ (Катеринослав, тепер - Дніпропетровськ), Запоріжжя (Бердянськ), Нове Запоріжжя (Херсон), Азовська земля (Маріуполь), Половецька земля (Бахмут), Донеччина (Слов'янськ), Подоння (Острогозьк), Сіверщина (Стародуб), Чернігівщина, Переяславщина (Прилуки), Лосем'я (Конотоп), Посулля (Ромни), Полтавщина, Самара (Кременчуг), Слобожанщина (Суми), Харків. Цей Закон також передбачав імовірне збільшення кількості земель за рахунок можливого приєднання частини українських етнічних земель та доручав Раді Народних Міністрів провести детальне розмежування нових земель. Зазначені адміністративно-територіальні зміни закріплювалися в Конституції УНР (29 квітня 1918 р.).

Реорганізація територіально-адміністративного устрою України ставила своїм завданням ліквідацію залишків недержавного минулого, зміцнення на місцях політичних і економічних позицій молодої держави, доведення її політики до найвіддаленіших місцевостей. В новітні часи це був перший підхід до такої складної проблеми, який виходив насамперед із загальноукраїнських інтересів розмірів України та особливостей розселення. Та через політичну нестабільність новий устрій не був впроваджений у життя.

В останній місяць свого існування Центральна Рада намагалась всіма засобами налагодити в Україні громадський порядок, припинити анархію, яка охопила всю територію УНР. Оскільки управління країною з центру, через суцільні безладдя, було неоперативним і малоефективним, вихід вбачався в розширенні повноважень вищих представників адміністративної влади на місцях. Тому і проекті доповнень до "Тимчасового положення про губерніальна та повітових комісарів", що його було унесено на розгляд Центральної Ради в кінці березня 1918 p., пропонувалося розшириш Повноваження губернських комісарів - відповідно до законопроект) вони набували право видавати обов'язкові постанови у справах, що стосувалися порушення громадського порядку та спокою і державної безпеки. Причому їм надавалося право застосування досип серйозних санкцій до порушників виданих ними постанов (штраф до 3000 крб. або тюремне ув'язнення до трьох місяців).

Отже, в організації місцевої влади за часів УЦР можна виокремити декілька тенденцій. З одного боку, в рамках успадкованого від царської Росії адміністративно-територіального устрою українських земель УЦР перейняла попередню систему місцевої влад зокрема ту, що була створена під впливом Тимчасового уряду, з надією на її перепідпорядкування собі. Була спроба модернізувати систему органів управління окремими адміністративно-територіальними одиницями шляхом посилення ролі виборних органів. Владні органи на місцях були також виявом народної самоорганізації у складних революційних умовах. УЦР у формуванні місцевої влади допускала численних прорахунків, зокрема організаційно-правових відсутність належної правової бази, невизначеність самої системи інституцій, що мали закласти фундамент місцевої влади. З іншого боку, формування адміністративно-територіального устрою українських земель перебувало під впливом центральних органів влади. УЦР у своїй діяльності намагалася реорганізувати попередню систему адміністративно-територіального устрою і пристосувати до потреб національно-державного будівництва. Важливим актом нової влади був Закон про територіально-адміністративний поділ УНР, який хоча й не був упроваджений у життя, встановлював нові принципи в організації місцевої влади. Державну територію УНР було поділено на землі, які за площею мали бути чимось середнім між повітом і губернією.

Закладені за часів УНР принципи організації влади на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць стали основою для формування в подальшому адміністративно-територіального устрою України.