Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Законодавчий процес та законодавча техніка

В українській державі доби Центральної Ради мали низку характерних рис, пов'язаних з особливостями національного державотворення загалом.

Для періоду становлення будь-якого нового ладу найбільш характерним є те, що зміна державного устрою супроводжується хаосом у сфері законодавства, оскільки деякий час діють старі закони, які згодом скасовуються, а на зміну їм приходять нові, котрі не можуть відразу врегулювати усі політичні, економічні та соціальні відносини в суспільстві. УЦР визначила своє ставлення до законодавства Російської імперії після закріплення суверенітету, а згодом і незалежності України. Відповідно до Закону "Про порядок видання нових законів" Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. усі правові акти, які діяли на території Української Народної Республіки до 27 жовтня 1917 p., визнавалися чинними, якщо вони не змінювались і не відмінялися універсалами, законами і постановами УНР. Фактично згаданий Закон і поклав початок процесу формування власної правової системи (молода держава опинилась віч-на-віч з необхідністю законодавчого вирішення нагальних проблем), а отже, становленню законодавчого процесу і законодавчої техніки.

Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно-правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо). Першим документом, що регулював порядок прийняття законодавчих актів, став "Наказ Українській Центральній Раді" (22-23 квітня 1917 р.) - внутрішній документ, що ним вона мала керуватися у своїй роботі. Серед особливостей законодавчого процесу в УНР доби Центральної Ради дослідники (А. Іванова) відзначають, по-перше, те, що більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали безпосередню участь у законодавчому процесі. Такими актами були, наприклад, "Розклад роботи Малої ради та її комісій" (1 серпня 1917 p.), Статут Генерального секретаріату, Закон "Про тимчасовий порядок розпублікування законів" (17 листопада 1917 p.), Закон "Про порядок видання нових законів" (25 листопада 1917 p.), "Обіжник в справах законопроектних" МВС тощо. По-друге - наявність в УНР двох органів, які здійснювали функції законодавчої влади, - УЦР (у формі Загальних зборів) та Комітету УЦР (Малої ради). На початку діяльності Центральної Ради як органу законодавчої влади закони приймали виключно Загальні збори. З часом Мала рада перейняла від Загальних зборів законодавчі повноваження, які здійснювала у період між сесіями Центральної Ради. Отже, робота цих органів відбувалася паралельно. Проте, в силу передовсім зовнішньополітичних обставин, найпоширенішою формою законодавчої діяльності УЦР були засідання Малої ради, статус і обсяг повноважень якої поступово наблизився до Загальних зборів УЦР.

Кількість стадій законодавчого процесу залежала від суб'єкта права законодавчої ініціативи. Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи було закріплено законодавчо, що є характерним для законодавчого процесу Центральної Ради. Зокрема, вже Регламентом роботи Малої ради було визначено, що правом законодавчої ініціативи наділені члени Малої ради та Генеральний секретаріат (потім - Ради Народних Міністрів). Члени або фракції Малої ради могли вносити проекти актів безпосередньо до її президії до відкриття зборів. Проте більшість законопроектів готувалися відповідними секретарствами (міністерствами) та ними подавалися на розгляд і ухвалення Малою радою. Розрізнялися законопроекти - як такі, що внесені в порядку законодавчої ініціативи та в порядку законодавчої пропозиції. На відміну від законодавчих пропозицій, внесених неуповноваженим и особами, які Мала рада не зобов'язана була розглядати, законопроекти, що вносилися в порядку законодавчої ініціативи, підлягали обов'язковому розгляду Малою радою.

При внесенні законопроекту Генеральним секретаріатом, а згодом - Радою Народних Міністрів за власною ініціативою або за дорученням УЦР законодавчий процес розпочинався проектною стадією, зміст якої полягав у підготовці законопроекту з подальшим обов'язковим внесенням до УЦР. У квітні 1918 р. було прийнято декілька нормативно-правових актів (Обіжник МВС від 16.04. та 19.04.1918 р.; "Про порядок внесення справ і законопроектів на розгляд Ради народних міністрів і Центральної Ради" від 16.04.1918р.), що певною мірою формалізували проектну стадію законодавчого процесу, починаючи з діяльності міністерств у справі подання законопроектів на розгляд Ради міністрів та закінчуючи внесенням ухваленого законопроекту на розгляд Малої ради.

Передумовою розгляду законопроекту Малою радою був попередній розгляд його спеціально створеною для цього комісією. Висновки комісії, разом зі самим законопроектом, доповідалися на засіданні Малої ради, а після цього розпочиналася стадія обговорення (основні правила обговорення, голосування проекту на засіданні самої Ради та її комісій, детально регулювалися "Розкладом роботи Малої ради та її комісій" від 1 серпня 1917 р., який, зокрема, встановлював порядок визначення черговості доповідачів, тривалість та кількість їх промов тощо) та ухвалення законопроекту. Рішення про ухвалення або відхилення законопроекту приймалося Мала рада простою більшістю голосів шляхом голосування (закрите, відкрите або поіменне). Для проведення закритого голосування (записками) вимагалося волевиявлення не менше як п'яти членів Малої ради, для поіменного голосування мали надійти заяви не менше як від десяти її членів.

Ухвалений закон підлягав обов'язковій контрасигнації (засвідчення законності видання акта, його відповідності основним законам держави), яка здійснювалася генеральним писарем (державним секретарем) від імені Генерального секретаріату (Ради Народних Міністрів). Закладену колізію (генеральний писар - посада виконавчої, а не законодавчої влади) мав виправити законопроект "Про скріплення і кодифікацію законів" (квітень 1918 р.), яким передбачалося утворення посади "державного секретаря" при Центральній Раді. До його обов'язків мало входити посвідчення усіх законів, актів та постанов Центральної Ради.

Набрання законом чинності пов'язувалося з останньою стадією законодавчого процесу - оприлюдненням закону. Найчастіше це була офіційна публікація у виданнях "Вісник Генерального секретаріату УНР" чи "Вісти з Української Центральної Ради". Зазвичай у законі зазначалося, з якого часу він набирає чинності. Найчастіше закони містили формулу "з дня ухвали" або "з дня оголошення в офіційному органі".

У процесі підготовки текстів законодавчих актів для оформлення та викладення відповідного правового матеріалу законодавці користувалися певними правилами. Законодавчо закріплювалися формулювання реквізитів нормативно-правових актів, таких, як підписи уповноважених осіб, ухвалення закону тощо. Проте більшість питань, що виникали при підготовці текстів законопроектів залишалися нормативно неврегульованими. Відсутність спеціальних норм зумовлювала поширене використання аналогії з російським законодавством. Дослідники особливостей законодавчого процесу і законодавчої техніки (А. Іванова) доходять висновків про залежність зовнішнього вигляду законодавчого акта чи окремих його положень від суб'єктивного уявлення авторів законопроекту про концепцію майбутнього закону, а також від їх практичного досвіду в підготовці законопроектів. Тому про законодавчу техніку як систему правил для підготовки нормативно-правових актів в Україні доби УЦР говорити не доводиться. Хоча окремі правила для нормативно-структурного формування правового матеріалу та підготовки текстів, безперечно, існували.

Загалом законодавчий процес у період УЦР ґрунтувався на демократичних засадах та відповідав науковим досягненням теорії права того часу. Це доводить, наприклад, доцільність функціонування виборного законодавчого органу - прототипу парламенту. Підготовлені законопроекти та нормативно-правові акти, не реалізовані у зв'язку з припиненням існування УЦР, дають підстави стверджувати, що розвиток законодавчого процесу здійснювався у напрямі усунення недоліків та вдосконалення процедури прийняття нормативно-правових актів. І лише брак часу та завантаження законодавчого органу вирішенням інших нагальних питань були тими чинниками, які перешкоджали належному врегулюванню законотворчості у період УЦР. Однак, незважаючи на численні негативні чинники (несприятливі політичні обставини, відсутність чіткого закріплення послідовності дій уповноважених органів щодо розробки, прийняття та оприлюднення законодавчих актів тощо), результатом законодавчої діяльності в УНР доби УЦР було прийняття низки законодавчих актів, які надалі стали базою для законотворчості Гетьманату та Директорії.