Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Конституційне законодавство

У будь-якій національній правовій системі норми конституційного права, що закріплюють основи побудови державного механізму, організацію та компетенцію вищих органів держави, організацію публічної влади, правові основи взаємовідносин особи і держави, мають надзвичайно важливе значення. Відповідні конституційно-правові норми також визначають процедури законотворчості й правотворчості в цілому та субординацію нормативно-правових актів. Конституційне законодавство було пріоритетним і в законодавчій діяльності твореній під егідою Центральної Ради першої у новітній вітчизняній історії національної української державної формації. Перевага конституційних актів у законодавстві Української Центральної Ради обумовлювалася необхідністю надання державній політиці демократичної спрямованості.

Здійснений дослідниками (Т. Подковенко) аналіз конституційно-правових норм Української Центральної Ради доводить, що практично усі вони спиралися на концепцію правової держави, зокрема, на такі загальновизнані її засади, як: верховенство права, ствердження суверенітету народу і суверенітету держави, розподіл функцій між окремими органами державної влади, забезпечення основних прав людини тощо.

Першими конституційними документами були декларації та універсали. їх політико-декларативний характер до певної міри пояснюється намаганням УЦР через всенародне оприлюднення розбудити свідомість народних мас і зробити кроки у розбудові держави, що відповідали б сподіванням українського народу.

З огляду на стратегічні завдання Центральної Ради у галузі державного будівництва, одним із найбільш вагомих конституційних актів був прийнятий у листопаді 1917 р. Закон про вибори до Установчих Зборів УНР (спочатку планувалося відкрити їх 9 січня 1918 р., а згодом було прийнято рішення про їх відкриття 12 травня 1918 р). У цьому найбільшому за обсягом (183 статті) Законі, що приймався у два етапи, докладно регламентувалися порядок підготовки і проведення виборів (встановлювалася пропорційна виборча система) й особливості виборчого процесу ("в армії, флоті і тилу"), визначалися коло осіб, що мали право брати участь у виборах (громадяни, яким у день виборів виповнилося 20 років), і громадян, що позбавлялися виборчих прав (засуджені, визнані судом банкрутами, дезертири і члени царської родини), встановлювалася система покарань за правопорушення під час організації та проведення виборів (наприклад, "винуваті в самовільнім здійманні, розірванні, закритті або змінені привселюдно встановлених виборчих відозв, оповісток або списків, які виходять від груп виборців" каралися арештом строком до одного місяця або штрафом до ста карбованців).

Окремими конституційно-правовими актами Української Центральної Ради урегульовувалися питання державної символіки (Закон про державну символіку від 12 березня 1918 р. затвердив державним гербом УНР "Володимирів тризуб") й громадянства України. Зокрема, одним із напрямків розвитку конституційного законодавства УНР було вироблення інституту громадянства України (юридично обумовлювався декількома ухваленими у березні 1918 р. конституційними актами - Законом про громадянство УНР та Законом про реєстрацію громадянства УНР).

Згідно з першим законом, громадянином України вважався кожний, хто народився на її території, пов'язаний з нею постійним перебуванням і на такій підставі одержить відповідне свідоцтво. Громадяни УНР зобов'язані були підтримувати державу всіма силами і засобами, коритись її законам, боронити від ворогів і підтримувати добрий лад, порядок, свободу, рівність і справедливість. Вони користувались усією повнотою громадянських та політичних прав, могли працювати в державно-громадських закладах. А через пасивну й активну участь у виборах до представницьких органів влади-мали брати участь в управлінні державою в центральних органах влади та в органах місцевого самоврядування.

Згідно з другим законом, усі питання про надання громадянства УНР належали до компетенції Міністерства внутрішніх справ. Належність до громадянства УНР мала реєструватися волосними і міськими управами протягом одного місяця з дня проголошення. У актах і книгах мали фіксуватись як надання громадянства, такі його позбавлення. Для одержання свідоцтва про громадянство УНР треба було протягом трьох місяців (до травня 1918 р.) урочисто присягнути на вірність Україні. Той з її мешканців, хто не хотів бути громадянином УНР, повинен був у такий же термін подати про це заяву за місцем перебування відповідному комісарові із зазначенням, до громадян якої держави він належатиме (бажаючі відмовитися від громадянства УНР також подавали про це заяву). У такому випадку комісар видавав тій чи іншій особі тимчасове посвідчення про перебування на території УНР не більше як на три місяці.

Прохання про прийняття у громадянство України з боку тих, хто не відповідав вищезазначеним умовам, подавалося за місцем перебування особи місцевій владі, а за кордоном - представникові УНР. Жінки, як правило, слідували громадянству чоловіків, а діти - громадянству батька. Після досягнення 14 років останні могли заявляти про своє громадянство самостійно. Подвійне громадянство не допускалося: громадянин УНР не міг бути одночасно громадянином іншої держави. Іноземці отримували від місцевих органів влади дозвіл на проживання строком не більше як шість місяців.

Закономірним підсумком розвитку державно-політичного процесу в Україні стало прийняття на останній сесії Української Центральної Ради Конституції УНР - "Статуту про державний устрій, права і вольності УНР" (29 квітня 1918 р.). Документ структурно поділявся на 83 статті, що об'єднувались у 8 розділів (загальні положення; права громадян України; органи влади УНР; Всенародні Збори УНР; про Раду Народних Міністрів УНР; суд УНР; національні союзи; часове припинення громадянських свобод).

Конституція УНР проголошувала Україну суверенною, самостійною і ні від кого не залежною державою, в якій суверенне право належить народові і здійснюється через Всенародні Збори України. Конституція УНР не визначала кордонів держави, але наголошувала, що її територія є неподільною, і будь-які зміни кордонів або державно-правового статусу того чи іншого регіону дозволялись лише за згодою двох третин членів законодавчого органу, присутніх на засіданні. Не порушуючи принципу єдиновладдя, але утверджуючи принцип децентралізації, Конституція передбачала надання землям, волостям і громадянам України права самоврядування. А всім національним групам, що проживають в Україні, надавалося право на "впорядкування своїх культурних праву національних союзах".

Одне з центральних місць у Конституції посідають права людини. Основний закон УНР гарантував усім громадянам УНР рівні громадянські й політичні права: соціальне походження, віросповідання, національність, освітній рівень чи майнове становище не давали ніяких привілеїв для них. Проголошувалася також рівність прав та обов'язків для чоловіків і жінок: Звернімо увагу на те, що Конституція окреслювала широкий спектр гарантій прав особистості. Зокрема, вона передбачала заборону затримання громадянина, за винятком випадків затримання на місці злочину, та й тоді затриманого мали звільнити через 24 години, якщо суд не виявить підстав для подальшого затримання. Для проведення обшуку також була потрібна санкція суду. Заборонялося застосування конфіскації як покарання, було скасовано смертну кару, тілесні покарання та інші акти, що принижують людську гідність. Заборонялося влаштовувати обшуки у житлових приміщеннях або розпечатувати листи без судового наказу. В окремих випадках, означених законом, це дозволялось, але рішення суду на такі дії мало доводитись до громадянина не далі як протягом 48 годин. Проголошувалися (щоправда, із застереженнями, "оскільки при цьому не переступаються норми карного права") свобода слова, друку, сумління, права на об'єднання в організації, страйки, зміну місця перебування, участь у державному і місцевому управлінні через активне і пасивне виборче право починаючи з 20 років, за винятком божевільних. Втім, у Конституції УНР нічого не говорилося про майнові права громадян. Приватна власність на засоби виробництва, землю в принципі не заперечувалася, але й не гарантувалася.

У конструюванні державних структур Конституція УНР чітко проводила принцип поділу функцій різних гілок влади в державі: законодавчої, виконавчої та судової. Законодавчу владу на постійній основі мали здійснювати Всенародні Збори.

У Конституції наголошувалося, що Всенародні Збори обираються "загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорціональним голосуванням усіх, хто користується громадянськими та політичними правами на Україні і в них судово не обмежений" з розрахунку один депутат від 100 тисяч населення терміном на три роки. Характерно, що громадянськими правами могли користуватися нарівні як чоловіки, так і жінки, які досягли 20 років. Право участі в голосуванні надавалося всім громадянам, у тому числі військовим і біженцям. Особа депутата (будь-який громадянин віком від 20 років, не обмежений законом у своїх правах) проголошувалась недоторканною, його праця підлягала оплаті, тобто парламент повинен був працювати на професійних засадах. Результати виборів мав перевіряти Генеральний суд. Але свої висновки він тільки передавав би до Всенародних Зборів. Лише останнім надавалося право визнання мандатів недійсними, скасування виборів і визначення місця та часу проведення нових виборів.

Діяльність Всенародних Зборів досить детально регламентувалася. Основний закон констатував, що сесії Всенародних Зборів проводяться не менш як двічі на рік, але перерва між ними неповинна була перевищувати трьох місяців. За вимогою п'ятої частини депутатів мали скликатись позачергові сесії у місячний термін. Збори вважались повноважними за присутності більш ніж половини депутатів, а питання вирішеними - при подачі за них звичайної більшості голосів від кількості присутніх. Щодо змін Конституції, то вимагалася кваліфікована більшість - 3І5 голосів присутніх. При цьому будь-яка зміна до Основного закону вступала у силу лише тоді, коли відповідна ухвала ще й поновлялась новим складом Всенародних Зборів вже звичайною більшістю голосів. Відокремлення ж територій, проголошення війни та віддання під слідство і до суду міністрів мало вирішуватися 2І3 голосів присутніх. Всенародні Збори мали затверджувати міжнародні угоди, оголошувати війну, укладати мир, формувати уряд, оголошувати призов на військову службу і до лав міліції.

Наводився чітко визначений перелік суб'єктів, що мали право вимоги розпуску Всенародних Зборів (за письмовою вимогою трьох мільйонів виборців, дійсність підписів яких встановлювалась судами; постанову про нові вибори приймали Збори, але проведення їх у тримісячний термін покладалось на виконавчу владу). Широким і конкретним був перелік суб'єктів законодавчої ініціативи. Цікаво, що це право мало б належати не лише окремим зареєстрованим в установленому порядку фракціям або групам депутатів (не менше 30 осіб), а й органам самоврядування і навіть безпосередньо виборцям, якщо їх кількість не менше як 100 тисяч.

Вища виконавча влада належала Раді Народних Міністрів, яка мала координувати й контролювати діяльність установ місцевого самоуправління, не порушуючи визначених законом їх компетенції. Рада Міністрів отримувала свої повноваження від Всенародних Зборів і лише перед ними звітувала. Вводилася норма, згідно з якою члени уряду не пізніше семи днів зобов'язувалися давати безпосередньо або ж через своїх представників відповіді на запити депутатів Всенародних Зборів. Останні могли висловити недовіру Раді міністрів у цілому і окремим членам уряду. У такому випадку ті мали скласти свої повноваження, а через добу Збори вже могли приступити до їх заміщення. Народним міністрам надавалось право брати участь у дебатах на сесіях з дорадчим голосом. Депутати, що входили до складу уряду, зберігали свій мандат, але позбавлялися права вирішального голосу на сесіях Всенародних Зборів.

Згідно з Конституцією, судова влада мала бути незалежною і здійснюватись іменем Української Народної Республіки виключно судовими установами. Передбачалося, що судових рішень не можуть скасувати ні законодавчі, ні адміністративні органи влади. Розгляд справ мав бути прилюдним і усним. В окремих, не передбачених законодавством випадках, деякі покарання могли визначатись адміністративними органами влади, тобто в позасудовому порядку. Найвищою судовою владою Української держави мав стати Генеральний Суд УНР, колегію якого обирали би Всенародні Збори строком на п'ять років. Генеральний Суд виступав і найвищою касаційною інстанцією для всіх судів республіки, однак він позбавлявся адміністративної влади.

Окремий розділ Конституції, що присвячувався вирішенню національних проблем, передбачав надання національним меншинам УНР національно-персональної автономії й механізми її реалізації. Щоправда, Конституція законодавчо не визначила межі компетенції національних об'єднань, адміністрацій автономних земель та центральної державної влади. Нарешті, ще одна конституційна гарантія - припинення громадянських свобод - припускалася у чітко обумовлених випадках (під час війни чи внутрішніх непокоїв), але не більш як на тримісячний термін. Питання про тимчасове припинення громадянських свобод вирішувала Рада Народних Міністрів під власну відповідальність, але з обов'язковим винесенням цього рішення на найближчу сесію Всенародних Зборів.

Проте низка важливих суспільно-політичних проблем залишалася поза конституційно-правовим регулюванням. Зокрема, Конституція не містила статей про державну символіку, державну мову, основні принципи внутрішньої та зовнішньої політики тощо. Певним юридичним нонсенсом була відсутність у чотирьох розділах Основного закону, що присвячені питанням організації та компетенції вищих органів влади, положення про главу держави (президента) і главу уряду (прем'єр-міністра).

Однак, попри відсутність відповідних положень у попередньому законодавстві та Конституції, було обрано Президента України (М. Грушевського). З іншого боку, обрання Центральною Радою Президента УНР не суперечить (В. Головатенко), Основному Законові, оскільки відповідно до його положень в УНР передбачалася класична республіканська парламентська форма правління. Дослідники (О. і М. Копиленки) пояснюють факт обрання Президента УНР бажанням УЦР зміцнити свої позиції в умовах усвідомлення своєї приреченості й нагальної необхідності реформи державного механізму. Заснування інституту президентства в УНР - свідчення того, що Центральна Рада була занадто громіздкою структурою для оперативного (дієвого) управління країною. Для цієї мети потрібен був дієвий орган, спроможний динамічно мобілізувати адміністративні повноваження в тій чи іншій галузі державного життя.

Прийняття Основного закону УНР стало наслідком використання демократичних традицій минулого, державотворчих пошуків під час національно-демократичної революції. Незважаючи на окремі вади, Конституція УНР могла б стати гідною правовою базою для розвитку законодавства УНР, однак гетьманський переворот звів нанівець впровадження її в життя.