Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Правоохоронні органи

Становлення та діяльність правоохоронних органів в Україні доби Центральної Ради відбувалися у складних умовах революційних перетворень та військових протистоянь. До створення системи державних органів зі спеціальними функціями, які мали б; протистояти зростаючій злочинності та охороняти існуючий державний лад, підштовхувало те, що влітку 1917 р. в Україні зростає анархія та хаос, активізуються інші деструктивні елементи, йде занепад правопорядку, розпад здеморалізованої армії і, як наслідок, з'являється значна кількість дезертирів, грабіжницьких загонів і груп.

Координувало процес розбудови правоохоронних органів Генеральне секретарство внутрішніх справ (з січня 1918 р.- Міністерство внутрішніх справ). Декларацією Генерального секретаріат) (29 вересня 1917 р.) на відомство внутрішніх справ було покладене боротьбу зі "всіма проявами безладдя й контрреволюційними я махами". А головне завдання з охорони порядку покладалося ш організації "Вільного козацтва", міліцію та загони "Вільного реєстрового козацтва".

В умовах, коли центральні Й місцеві органи влади і управлінні не мали реальних сил та можливостей для здійснення своїх повноважень, а заклики зупинити анархію та встановити порядок не давали позитивних результатів, основний засіб відновлення правопорядку Центральна Рада вбачала у "демократичних органах місцевого самоврядування". Вони діяли шляхом "активної організаційної самодіяльності й самооборони населення" у виді товариства вільного козацтва.

Озброєні загони під такою назвою почали (квітень 1917 р.) стихійно виникати на місцях (найперше - у селі Гусаків Звенигородського повіту тодішньої Київської губернії) для боротьби зі злочинцями. Стихійне створення козацьких формувань зумовили також масові заворушення солдат, які дезертирували з фронту. Товариства "Вільного козацтва" створювались за козацьким звичаєм у виді територіальної самооборони з виборною старшиною. Згодом цей досвід швидко поширився на Полтавську, Чернігівську, Херсонську і Волинську губернії.

Низинною ланкою адміністративно-територіальної структури вільнокозацького руху було поселення (у кожному селі чи місті, незалежно від чисельності його населення, могла існувати лише одна громада товариства), вищим органом якого оголошувалися загальні збори (збиралися двічі на рік). Усі члени козацької громади поділялись на: дійсних, почесних і співробітників. Місцеві громади "Вільного козацтва" об'єднувалися у волосні, волосні - в повітові, повітові - в губернські. Вищим органом кожної з них були загальні збори: до волосних обирався один представник від 50 членів сільської або міської громади, до повітових - від 100, до губернських - по одному від кожної волості. Повноваження таких представників, а також їх виборних заступників тривали до одного року.

Будь-які порушення дисципліни карались козацьким судом, у якому панував колегіальний принцип розгляду справ у судах двох інстанцій. Перша - сотенний суд, що складався з представників, обраних козаками від кожного десятка, і головуючого, який обирався цими представниками. Головуючий та члени суду наділялися рівними правами. Підсудний та скаржник мали можливість висловити недовіру будь-якому членові суду, якщо вони перебували з ним чи у недружніх, чи навіть у родинних відносинах.

Друга судова інстанція - курінний суд, що складався із обраних сотенних керівників як постійних членів і виборних - від кожної сотні по одному. Головуючий судового засідання обирався членами суду. Під час розгляду провин козаків на засіданні могли бути присутніми громадяни. До компетенції суду першої інституції належали справи про пияцтво, бійки, сварки, обман, самовільну відсутність та інші незначні порушення. Курінний суд розглядав і тяжкі провини. Зауважимо, що розглядові справи на судовому засіданні мало передувати слідство, яке проводилось сотенним керівником. Після встановлення провини козака сотенний керівник порушував питання про формування сотенного суду, що провадив слідство із залученням свідків. Рішення сотенного суду повідомлялося курінному отаману й доводилося до відома підсудного. Норми цього наказу надавали право засудженому оскаржити це рішення у Курінному суді.

За задумом, товариства "Вільного козацтва" мали виконувати службу громадської міліції, а саме - здійснювати охорону громадського порядку і спокою населення, захищати громадян та їх власність. Для цієї мети створювали кінні та піші муштрові загони пожежні дружини. Громади (товариства) "Вільного козацтва" дбали про фізичний і духовний розвиток своїх членів (створювали бібліотеки, видавали журнали і газети тощо). Зокрема, на козацькі формувань покладалися: контроль за вирубкою лісових масивів; боротьба з спекуляцією на ринках. У разі виявлення таких фактів на порушників спершу накладали штраф і конфісковували товар. Конфісковане майно постачалося у козацькі крамниці для забезпечення найбідніших селян, а також війська. Особливо суворо каралися винокури за самогоноваріння - спочатку накладався штраф у розмірі 25 крон за друге порушення - 50 крб., за третє - тримісячний адміністративний арешт, при цьому винокурні й продукти знищувались.

Із листопада 1917 р. і до січня 1918 р. товариства "Вільного козацтва" перебували у підпорядкуванні Генерального секретарства внутрішніх справ. Юридичні принципи побудови та діяльності організацій вільного козацтва у республіканському масштабі" кріпив затверджений Генеральним секретаріатом Статут "Вільного козацтва на Україні" (13 листопада 1917 р.). Основна мета прийняття Статуту (О. Олійник) полягала, по-перше, у встановленні централізованого керівництва процесом формування товариств вільного козацтва та налагодженням контролю за їх діяльністю з боку вищих органів державного управління. Статут передбачав виборність усіх посадових осіб вільного козацтва. Однак надавав значні повноваження Генеральному секретаріату. Зокрема, до його компетенції входило зміщення кошового отамана, припинення діяльності будь-якої губернської громади, а усувати нижчу козацьку старшину та припиняти діяльність інших громад мав право генеральний секретар внутрішніх справ.

По-друге, визначалося місце товариств вільного козацтва в системі місцевої влади та закріплювалися принципи, за якими товариства співіснували з іншими інститутами адміністративного управління. Так, громадський порядок охороняли муштрові сотні під керівництвом відповідного начальника міліції, лише у виняткових випадках - своєї старшини. Арешти та обшуки при цьому дозволялися тільки за дорученням органів адміністративної або судової влади. їхні вказівки для всіх військових формувань вільного козацтва були обов'язковими.

По-третє, за статутом, ніякої платні за охорону громадського порядку козаки не одержували. Тобто, проголошувався принцип утворення й існування товариств вільного козацтва на громадських засадах.

Проте залучення добровільних об'єднань для справи боротьби зі злочинністю та забезпечення громадського порядку в країні не змогло вирішити цієї надзвичайно складної проблеми. Не вирішувала її і стихійно утворена міліційна система побудови правоохоронних органів, яка виникла після скасування Тимчасовим урядом (березень-квітень 1917р.) колишніх жандармських і охоронних відділів та поліцейських підрозділів.

Перші кроки Центральної Ради у будівництві органів міліції пов'язувалися з ідеєю перетворення української армії після війни в народну міліцію (вперше про це йшлося у травні 1917 р. в документах українського військового з'їзду). Більш радикальними у цьому напрямі були заходи Центральної Ради після приходу в Росії до влади більшовицької партії, коли Секретаріат внутрішніх справ зобов'язав земські та міські управи упорядкувати штати міліції міст і повітів (26 жовтня 1917 p.). Як одна з важливих частин державного апарату управління, міліція мала підпорядковуватись місцевим органам влади. З іншого боку, Генеральний секретар внутрішніх справ здійснював функції загального керівництва та контролю за справами міліції.

Правовою основою організації й діяльності міліції на території України за доби Української Центральної Ради були, здебільшого, нормативні акти Тимчасового уряду. Насамперед, із незначними змінами і доповненнями, постанова "Про заснування міліції" (14 березня 1917 р.) й циркуляри МВС Тимчасового уряду щодо комплектування органів міліції ("Про прийняття колишніх чинів на службу в міліцію" від 15 березня 1917 р. та "Про осіб, які можуть увійти до складу міліції" від 22 березня 1917 p.).

Ці документи визначали статус і принципи організації міліції. Зокрема, зазначалося, що міліція охороняє громадську безпеку і порядок, захищає кожного від усілякого насилля, образ (самоуправства. На її органи покладалися також обов'язки у справах судового відомства (здійснення дізнання, участь у попередньому слідстві) та у справах військового відомства (облік та призов на дійсну військову службу). В основу організації міліції було покладено демократичні засади, ліквідовувалися будь-які класові перепони при її комплектуванні. Це дозволяло залишатися чи вступати на службу до міліції навіть колишнім поліцейським та жандармам, хоча існували й закономірні обмеження (перебування під слідством, недієздатність тощо) в призначенні на посадові місця у міліції.

Крім того, порядок і завдання організації міліції обумовлювалися у відповідних постановах Секретаріату (міністерства) внутрішніх справ. Так, 26 жовтня Секретарство внутрішніх справ зобов'язало земські і міські управи навести порядок у питанні вироблення штатів міліції міст і повітів. Передбачалося створення не тільки піших, а й кінних міліцейських загонів, заведення резервів міліції, створення системи навчання кадрів. У губерніях діяльністю міліції керували інспектори, у повітах і містах - повітові і міські начальники міліції та їх помічники, у волостях і містечках - дільничні начальники міліції та їх помічники. Безпосередню службу несли старші міліціонери.

Однак попри всі намагання Генерального секретарства внутрішніх справ щодо вдосконалення діяльності міліції, остання не змогла подолати хвилю злочинності, що розросталася. Частими ставали випадки, коли міліціонери погрожували скласти з себе всі обов'язки, якщо негайно не буде вислано їм на допомогу 25-30 козаків чи іншу військову силу (О. Олійник).

Воєнізованою силою, головне завдання якої полягало б в організації внутрішньої охорони повітів, на думку Центральної Ради, мало стати вільне реєстрове козацтво, засноване постановою Ради Народних Міністрів 23 січня 1918 р.

На відміну від вільного козацтва служба реєстрових козаків вважалася державною, бо з ними укладався договір на певний термін, козаки і старшина отримували платню. Мобілізацію реєстрового козацтва проводили органи військового міністерства за територіальним принципом. Із кожним козаком і старшиною укладавсь окремий договір. Внутрішнім життям, навчанням козаків керували повітові військові начальники, а їх участю у боротьбі із заколотами та анархією - повітові комісари. У повітах організовувались сотні, сотні трьох-чотирьох повітів складали полки, полки окремої губернії об'єднувались у коші. Однак у багатьох регіонах загони вільного реєстрового козацтва самі ставали на шлях злочинстві, тому наприкінці березня уряд УНР припинив організацію "Вільного реєстрового козацтва" і знову зосередився на розбудові міліції, якою мало зайнятись Міністерство внутрішніх справ і органи місцевого самоврядування.

Спробами централізувати управління правоохоронною системою дослідники (О. Олійник) пояснюють створення Центральною Радою численних комітетів та комісій, які у підсумку виявились нездатними налагодити справу і з часом припинили своє існування. Серед таких структур були: Крайовий комітет оборони нового ладу при Генеральному секретаріаті (2 вересня 1917 р.), який проіснував лише декілька днів; Комітет охорони революції в Україні (25 жовтня 1917 р.), на який покладались як власне військові зав дання, так і захист державної безпеки, підтримання громадського порядку тощо. Згодом його було замінено створеною у складі Генерального секретарства внутрішніх справ "Особливою комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охороні порядку та спокою на Україні". її замінила "Анкетно-слідча комісія". Крім того, діяла Колегія по охороні України, їй допомагав Особливий комітет по обороні України.

До квітня 1918 р. Центральна Рада та її уряд і далі вживали заходів щодо налагодження охорони і зміцнення правопорядку, але вони були непослідовними і майже безрезультатними. Це було однією з причин втрати нею авторитету (В. Сідак, О. Олійник), а згодом - і влади. Керівництво УЦР загалом не мало чіткого уявлення про статус, компетенцію та функції органів внутрішніх справ, які багато в чому визначали надійність функціонування владних механізмів держави. До того ж, недосконалість, а в багатьох випадках - відсутність національної нормативно-правової бази їх діяльності породжували в країні хаос і анархію.

Отже, у розбудові правоохоронних органів Центральна Рада, з одного боку, намагалася удосконалювати вже існуючі та створювати нові формування, що мали на меті охорону громадського спокою та боротьбу зі злочинністю, а з іншого - централізувати керівництво правоохоронними органами, бо система місцевого самоврядування практично не мала ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя.