Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Формування галузевого законодавства у сфері цивільно-правового регулювання

Центральна Рада тільки з проголошенням УНР фактично поклала початок формуванню власної правової системи, а отже, й започаткуванню галузевого законодавства, в основі формування якого часто лежали декларовані Універсалами конституційно-правові норми. Особливістю формування галузевого законодавства була реакція законодавця на найгостріші проблеми життєдіяльності суспільства і спроба їх законодавчого врегулювання.

У сфері цивільно-правового регулювання головна увага законодавця зосереджувалася на соціально-економічному законодавстві (фінансове, земельне, трудове).

Організаційно-правові заходи УЦР щодо формування фінансової системи УНР, котра включала би бюджет, свою грошову одиницю, джерела поповнення національної скарбниці, започаткували національне фінансове право. Важливе значення для формування власної фінансової системи мав Закон "Про надходження всіх прибутків і податків, зібраних в Україні до Головної скарбниці УНР" (22 грудня 1917 p.). У зв'язку з браком грошей наприкінці 1917р. Генеральний секретаріат прийняв рішення (23 листопада) про тимчасовий випуск спеціальних грошових одиниць - бон, на умовах забезпечення їх кредитами Держбанку. 9 грудня 1917 р. Центральна Рада ухвалила "Закон про Головну Скарбницю УНР" та "Закон про творення Державного Банку України". Останній мав стати основою фінансової системи. Через десять днів було прийнято "Тимчасовий закон про випуск Державних Кредитових Білетів Української Народної Республіки". У ньому, зокрема, зазначалося: "1. Кредитові білети УНР випускаються Державним банком УНР у розмірі, строго обмеженому дійсними потребами грошового обігу під забезпечення тимчасово, до утворення золотого фонду, всім майном Республіки: нетрями, лісами, залізницями і прибутками УНР від монополій... 4. Кредитові білети УНР випускаються у карбованцях... [що ділиться] на 200 шагів... 5. Українські кредитові білети ходять нарівні із золотою монетою. 6. Російські кредитові білети ходять на попередніх підставах".

Перші українські паперові гроші були випущені 11 (24) грудня 1917 р. Відтак, УНР створила свою власну грошову систему з назвою державної одиниці - карбованець. Загальний обсяг емісії було встановлено на суму 500 млн карбованців. Проект грошового знака виконав художник Георгій Нарбут, представник нової української графіки, ідеї і творча спадщина якого мали великий вплив на розвиток національного мистецтва. А купюра у 100 карбованців була визнана однією з найкращих у світі. В основу знака Г. Нарбут поклав народні мотиви, він не копіював існуючі зразки грошових знаків, а створив суто національний витвір мистецтва. Законом Малої ради (1 березня 1918 р.) в УНР запровадили нову монетну систему, а грошовою одиницею стала гривня. Учені, оцінюючи діяльність Центральної Ради у фінансовій сфері, роблять однозначний висновок: грошова реформа реально діяла в Україні. Вона мала істотний правовий фундамент. Закон про випуск державних кредитових білетів УНР визначив емісію в карбованцях і намагався відрегулювати один бік фінансової системи - заміну російських рублів карбованцями.

Другий закон про грошову одиницю, виготовлення монет і друк державних кредитових білетів охоплював уже фінансову систему, яка ґрунтувалася на гривні. Грошова система мала складатися з монет, паперових знаків, але широке розповсюдження набули саме кредитові білети, оскільки виготовлення власних монет так і не розпочалося.

З метою уникнення перешкод при розрахунках уряд Законом від 30 березня 1918 р. дозволив переводити скарбову валюту з карбованців. Для знаків Державної скарбниці 25 і 50 карбованців забезпечувалося лише право обміну на кредитові білети в гривнях у співвідношенні: один карбованець - дві гривні. Вони ходили нарівні з кредитовими білетами. Таким чином, карбованець відіграв важливу роль у господарському політичному житті країни. Хоча він перебував на рівні валютного сурогату, все ж таки набув державного авторитету в галузі фінансування бюджету, потіснивши гривню на друге місце.

У переважно селянській (за соціально-демографічним складом населення) УНР головною соціально-економічною проблемою, що потребувала нагального правового урегулювання, була, звісно, аграрна проблема. Ще влітку 1917 р. розпочався сільськогосподарський і поземельний перепис з метою ефективного проведення у майбутньому земельної реформи. Однак реально процес формування земельного права в УНР розпочався щойно після III Універсалу, яким, як відомо, було вперше обнародувано соціальну програму Центральної Ради. У цьому документі, зокрема, йшлося про скасування права власності на поміщицькі, удільні, монастирські, церковні та інші землі нетрудових господарств. Із метою роз'яснення декларованих намірів Генеральний секретаріат і Земельне ' секретарство через тиждень після оприлюднення Універсалу видали Положення щодо земельної справи. В ньому зазначалось, то III Універсал лише проголошує загальні підвалини для наступних законів про землю, які мають виробити уряд та Українські Установчі

Збори. Також зазначалось, що віднині землю забороняється продавати, купувати, заставляти, дарувати і передавати будь-якими іншими способами. До Українських Установчих Зборів порядкувати на землях мали виборні земельні комітети. Не зачіпав Універсал землевласників, які мали менше 40 десятин. Ліси поділялись на державні, удільні та інші. Першими двома порядкувало Генеральне секретарство земельних справ. А іншими - повітові та губернські земельні комітети, при яких функціонували спеціальні лісові відділи. Для охорони лісів можна було застосовувати війська.

Про проблеми аграрних перетворень ішлося і в IV Універсалі (скасування приватної власності на землю; соціалізація землі; передача землі трудовому народу без права викупу до початку весняних робіт через земельний комітет). За нормами IV Універсалу Центральної Ради, ліси, води, й "всі багатства підземні визнавалися" власністю українського народу (стаття 13 сучасної Конституції України також містить зазначений принцип) та переходили у підпорядкування Української Народної Республіки.

Основні положення Універсалів було конкретизовано у прийнятому наприкінці січня (за новим стилем) 1918 р. Тимчасовому земельному законі, згідно з яким верховне порядкування природними багатствами до скликання Установчих зборів взяла на себе Центральна Рада. Міськими землями розпоряджались органи місцевого самоврядування, іншими - сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. Головним їх завданням було забезпечення громадянам їх прав на користування землею, охорона природних багатств від виснаження і вживання заходів до збільшення цих багатств.

З метою нейтралізувати більшовицьку агітацію земельному законові УЦР було надано радикального змісту. Земля виводилася зі сфери товарно-грошових відносин (скасовувалася приватна власність), оголошувалася загальнонародною власністю, надавалась для загально-громадського користування (під оселі і будівлі окремим особам, товариствам, громадським установам, розміщення торговельних і промислових підприємств) та приватнотрудового господарювання (мало вестись власною працею окремими особами, сім'ями або спільно товариствами). Наймана праця могла застосовуватися лише у виключних випадках, тимчасово і відповідно до правил, які встановлювали земельні комітети.

В основу Закону про встановлення норми землеволодіння було покладено принцип соціалізації землі. Норма землеволодіння обмежувалася 30 десятинами, а більші маєтки підлягали конфіскації і передавалися у земельний фонд, що розподілявся серед незаможних категорій селян. Для надання землі безземельним і малоземельним у трудове користування громадяни мали подати відповідну заяву до сільських управ. Націоналізація земель, вод, надр, лісів проводилось без викупу, але колишнім землевласникам, за їх бажанням і згідно з рішенням волосних земельних комітетів, залишалися ділянки з садами, виноградниками, хмільниками в кількості, яку вони могли обробити власною працею і працею своєї сім'ї. Проголошувалось безкоштовним користування землею. Оподаткуванню підлягали надприбутки, які залежали від природних якостей ділянки, її близькості до торговельних центрів і шляхів та інших соціально-економічних умов, не залежних від праці землекористувачів. Право користування землею могло переходити у спадщину.

Отже, у процесі вирішення аграрного питання Центральна Рада декларувала скасування приватної власності на землю, однак не мала апарату для втілення земельної реформи і життя. Коли ж селяни почали реалізовувати своє право на землю, УЦР видала указ про заборону. Це викликало негативну реакцію в селянства і переорієнтувало значну його частину на більшовицькі гасла "соціалізації" землі, які, власне, повторювали положення земельного законодавства Центральної Ради.

Українське національне трудове й соціальне законодавство у новітню добу започаткував Закон "Про 8-годинний робочий день" (25 січня 1918 р.). Попри свою назву, зазначений закон не тільки визначав тривалість робочого часу, а й багатьма положеннями стосувався охорони праці, соціального захисту й розв'язання трудових конфліктів.

Згідно із законом, в Україні у законодавчому порядку встановлювався не лише 8-годинний робочий день, а й 48-годинний робочий тиждень. Усі неділі визнавалися обов'язковими вихідними днями. Крім того, встановлювалось аж 17 святкових днів. Закон зобов'язував власників та керівників підприємств протягом робочого дня, але не пізніше ніж через 6 годин від початку роботи, встановлювати перерву (1-2 години) для відпочинку та їжі (у нічний час - від 21-ї до 6-ї год - перерви могли бути скорочені до півгодинних), тобто загальна тривалість робочого дня з перервами не мали перевищувати 10 годин.

При роботі у денний час найменша тривалість недільного або святкового відпочинку встановлювалась у 42 години, а у двох-трьох змінах - 30 годин. У безперервних виробничих циклах ця тривалість могла знижуватись до 24 годин, а зайнятим на праці у недільні та святкові дні повинен був встановлюватися вихідний у будь-який інший день тижня.

Допоміжні спеціальності (ремонтники, водопровідники, електрики, пожежні, вартові тощо) могли залучатися до праці у будь-який час, але за згодою між робітниками і фабричною інспекцією умови, що загальна тривалість робочих годин за дві доби підряд не буде перевищувати 20 годин, а при аваріях - 24 години. Такій категорії робітників передбачалось також надавати вихідний на 24 години не менше 4 разів на місяць. На шкідливих виробництвах, список яких визначався окремо, робочий час міг скорочуватись. Детально регламентувались понаднормові роботи, які оплачувались у подвійному розмірі (до них могли залучатися тільки чоловіки віком після 18 років за згодою фабричної інспекції або інспекторів праці у суворо зазначених випадках). Тривалість понаднормових робіт повинна була не перевищувати 4 години на дві доби. Відступ від цих правил допускався за згодою робітничих організацій або окремих робітників.

Суворо охоронялася праця малолітніх та жінок. Не допускалося наймання дітей до 14 років на підприємства. Не могли брати участь у шкідливих виробництвах і підлітки до 15 років. Для юнаків та дівчат від 14 до 18 років встановлювався 6-годинний робочий день. їх також заборонялося залучати до праці у нічні зміни та використовувати на понаднормових і підземних роботах. Останнє положення поширювалося також на усіх жінок, незалежно від їхнього віку.

Винні у порушенні закону притягались до суду. У чинність він повинен був вступити з 1 лютого. У майбутньому закон передбачав створення національної Головної ради праці, на яку, судячи з деяких статей закону, покладали реалізацію державної політики в цій галузі.

Закон "Про 8-годинний робочий день" був найбільш яскравим виявом сутності тієї соціальної та робітничої політики, яку хоч і повільно, але цілеспрямовано провадила Центральна Рада. Перші паростки цієї політики пройшли апробацію в умовах загострення проблеми безробіття, коли з метою надання роботи всім бажаючим, а також можливості повернутися на Україну тим, хто проживав за її межами, при УЦР почало функціонувати Бюро праці (травень 1917 p.). Одним із заходів боротьби з безробіттям Генеральне секретарство праці вважало негайне звільнення військовополонених і заміну їх безробітними. Ці питання повинні були вирішувати комісії з представників Секретарства праці, Центрального бюро професійних спілок, Рад робітничих депутатів, Центральної ради фабрично-заводських комітетів та міські біржі праці.

Новий етап розвитку робітничого законодавства - рубіж 1917-1918 рр., коли наприкінці 1917 р. (11 грудня) було ухвалено "Закон про робітничі комітети", а з початку 1918 р.- "Про біржі праці", "Про місцеві комісаріати праці", "Про примирюючі камери", змінено положення про забезпечення робітників на випадок хвороби тощо. Зазначимо також, що Генеральному секретаріатові доводилося впроваджувати у життя також непопулярні у соціалістичних колах заходи, що стосувалися робітничої політики. Йдеться проте, що від імені генеральних секретарів військових справ (С. Петлюра), праці (В. Михайлов), торгівлі і промисловості (В. Голубович) була видана низка наказів і розпоряджень про нормування економічного життя в Україні, порушеного і дезорганізованого війною та революцією. Зокрема, фабрично-заводським комітетам промислових підприємств під загрозою притягнення до воєнно-польових судів заборонялося встановлювати контроль за виробництвом, а власникам підприємств надавалися усі права і повноваження стосовно організації виробництва.

Не залишалися також поза увагою УЦР проблеми законодавчого врегулювання питань науки й освіти. Зокрема, питання розвитку української науки розглядались Центральною Радою у тісному контексті з проблемами вдосконалення і організації початкової, середньої і вищої школи в Україні. Утворювалась 7-річна народна загальноосвітня школа. Після закінчення семирічної школи юнаки та дівчата могли продовжити навчання у чотирирічній гімназії або у технічній школі: сільськогосподарській, учительській та ін. Передбачалось відкрити з восени 1917 p. у добре обладнаному приміщенні Український народний університет у Києві з фундаментальною бібліотекою та іншим належним матеріальним оснащенням для підготовки нових наукових сил у справі українізації освіти, особливо українізації вчительських інститутів та семінарій. З появою Генерального секретарства народної освіти вдосконалювалось управління школою. У кожному повіті на чолі просвітньої справи стояв повітовий комісар по народній освіті, який працював у тісному контакті з повітовою шкільною радою як демократичною громадською організацією та керував роботою не лише шкіл, а й позашкільних і дошкільних закладів. У компетенції комісара було затвердження повітових інструкторів.

Законом "Про шкільне правління" (5 грудня 1917 р.) секретарство освіти брало під безпосереднє керівництво більшість просвітніх установ. Але духовні, військові, залізничні, сільськогосподарські, національні, медичні та юридичні навчальні заклади до майбутньої шкільної реформи залишалися в адміністративному підпорядкуванні відповідних секретарств.