Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Особливості законодавчого процесу та законодавчої техніки

Законодавчий процес в УНР доби Директорії змінювався разом зі змінами в структурі вищих владних органів. З приходом до влади Директорії передбачалося, що всі законопроекти мали готуватися членами Ради комісарів, недовготривалого колективного органу, створеного при Директорії з метою забезпечення її роботи на найважливіших ділянках, ухвалювалися на засіданнях Директорії, а після їх затвердження Директорією оприлюднювалися. Зі створенням Ради Народних Міністрів (РНМ) було також частково врегульовано процедуру прийняття законів і розширено коло суб'єктів законодавчої ініціативи: голова Ради Народних Міністрів, члени Директорії, міністри, голови відомств, Державна канцелярія. Передбачалося також наділення правом законодавчої ініціативи з обмеженого кола питань Державного контролера та Державного секретаря.

Серед прийнятих Директорією правових актів, що присвячувалися процедурі прийняття законів та діяльності органів влади, наділених законодавчими функціями, вирізняється Закон "Про порядок внесення і затвердження законів в УНР" (14 лютого 1919 р.). Це - один із перших нормативних актів Директорії, в якому було здійснено спробу регламентувати законодавчий процес. Відповідно законопроекти готувалися міністерствами і подавалися голові уряду, який вносив їх на розгляд РНМ. У разі ухвалення законопроект редагувався у Державній канцелярії, після чого надходив на розгляд Директорії і набирав чинності після затвердження та оприлюднення шляхом опублікування Радою Народних Міністрів.

У надзвичайних випадках закони і постанови могли видаватися безпосередньо Директорією без попередньої ухвали РНМ. Тоді всі закони і постанови посвідчу валися керуючим справами Директорії і подавалися до Державної канцелярії. Одним із вагомих досягнень Директорії у сфері законодавчого процесу стало запровадження системи централізованої реєстрації законів та постанов, що були нею затверджені.

Процедуру прийняття законів було суттєво змінено конституційними законами від 12 листопада 1920 р. "Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в УНР", "Про Державну

Народну Раду" (ДНР) та ухваленим на їх підставі "Регламентом ДНР". Ухвалення законопроекту РНМ набувало значення підготовчого етапу внесення законопроекту РНМ до парламенту. Правом законодавчої ініціативи наділялись члени ДНР у кількості 10 осіб та міністерства. У парламенті законопроект проходив три читання (наради), після яких відбувалося голосування. Названими документами вперше детально регулювався порядок проведення, стадії розгляду та ухвалення законопроекту законодавчим органом. Зокрема, незмінними стадіями законодавчого процесу залишалися затвердження Директорією, посвідчення Державним секретарем та публікація РНМ у "Вістнику Державних Законів для всіх земель УНР". Важливою новелою стало закріплення можливості прийняття закону без затвердження вищого органа державної влади - Директорії, повторним ухваленням парламенту.

Правилам та вимогам законодавчої техніки Директорія приділяла менше уваги. Власні правила складання тексту закону в основному заміняли перероблені відповідно до вимог законодавчого процесу Директорії норми попередніх державних утворень. За Директорії, здебільшого, не було чітких критеріїв обрання форми нормативно-правового акта, проте їх застосування стало більш впорядкованим - найчастіше це закони і постанови. Незважаючи на те, що визначальне місце серед нормативно-правових актів УНР Директорії займали закони, їх якість була невисокою. Зокрема, вважають (А. Іванова). що на якість законів УНР вплинуло неналежне врегулювання законодавчого процесу, недостатнє закріплення на законодавчому рівні правил і засобів законодавчої техніки. Законодавчо врегульовувалась лише форма опублікування та затвердження законодавчих актів. Не було чіткої різниці між законами і підзаконними актами Хоча зміст правових норм загалом відповідав визначеним у найменуваннях нормативних актів предметам регулювання.

Дослідники (Ж. Дзейко) звертають увагу на низку недоліків, що засвідчують загалом невисокий рівень законодавчої техніки у нормотворчості Директорії УНР. Серед таких: невисокий рівень зовнішнього оформлення законів і відсутність мотивації їх прийняття До того ж, у складі більшості законів не було загальних положень. Як правило, був недостатнім ступінь повноти правового регулювання: права і обов'язки суб'єктів права здебільшого були закріплені надто загально, не визначено багато життєвих обставин, за наявності яких можуть виникати, змінюватися і припинятися правовідносини. Процедура реалізації законів зазвичай також не була детально врегульована. Суттєвим недоліком багатьох законів було неналежне закріплення механізмів гарантування виконання правових норм тощо. Варто зазначити, що, на думку дослідників (Ж. Дзейко, А. Іванова), можливий напрям і тенденції розвитку законодавчого процесу й, до певної міри, законодавчої техніки демонструють також нереалізовані законодавчі акти та законопроекти, у тому числі конституційні.