Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Земельне законодавство

У сфері цивільно-правових відносин розвиток законодавства Директорії УНР здійснювався у напрямі "швидкого реагування на конкретні обставини" (О. і М. Копиленки), що, власне, було характерним для усіх попередніх національних державних формацій. "Традиційно" головну увагу Директорія приділяла правовому врегулюванню земельного питання, яке було свого роду "лакмусовим папірцем" довіри українців (в основному - селян) до влади. Важливими й невідкладними проблемами, які вимагали відповідного нормативного забезпечення, були також питання провадження відповідної фінансової та промислової політики.

Земельне законодавство

Базовим нормативно-правовим актом, що регламентував землекористування в УНР доби Директорії був "Основний земельний закон для всіх земель Української Народної Республіки" (8 січня 1919 р.). У ньому містилися норми, що визначали принципи, суб'єкти, форми, процедуру встановлення терміну землекористування, компетенцію державних органів, права та обов'язки землекористувачів.

В основу землекористування були покладені принципи ліквідації приватної власності на землю та її націоналізація, вилучення землі з грошового обігу та заборона використовувати найману працю, розподіл великих землеволодінь і створення дрібного селянського землекористування, при збереженні від розподілу частини великих т. зв. культурних і промислових господарств, що передавалися хліборобським спілкам чи іншим земельним установам Зокрема, користуватися землею могли "усі елементи, які обробляли землю своїми руками", а земельний фонд республіки мав використовуватися насамперед для задоволення малоземельного і безземельного селянства. Визначалися нижня і верхня норми землекористування (від 5 до 15 десятин землі). На неродючих ґрунтах норма землекористування могла перевищувати 15 десятин.

Землі сільськогосподарського призначення перебували у підпорядкуванні народного міністерства земельних справ та підпорядкованих йому місцевих земельних установ - сільських, волосних, повітових та губернських земельних управ, створених відповідно до розпорядження Директорії (15 грудня 1918 р.) і затвердженого Директорією Статуту земельних управ (18 січня 1919 p.). Закон про землю зобов'язував земельні установи створити запасний земельний фонд держави шляхом безкоштовного вилучення земель крупних землевласників, а також дрібних господарів понад максимальну трудову норму - 15 десятин - для наділення землею безземельних і малоземельних селян. У запасний земельний фонд держави надійшла і частина заорендованих земель. Адже всі орендні договори на користування землею, укладені пізніше 18 січня 1918 р., тобто після ухвалення земельного Закону Центральної Ради, скасовувалися, і орендарі мали право одержати землю в користування на загальних підставах.

Землекористування дозволялося у двох формах: загально-громадській та приватнотрудовій. Суб'єктами користування земель сільськогосподарського призначення визнавалися держава (в особі земельних установ), сільська громада, окрема особа, сім'я та спіш товариство. Правом землекористування наділялися усі громадяни і УНР незалежно від статі, віри та національності, однак передусім ті громадяни, які обробляли землю власною працею. Користувач землі міг передати своє право на землекористування наділом у спадок, повідомивши про це у повітову земельну управу. Але без письмової згоди усіх дорослих членів сім'ї, поданої до повітової земельної управи, власник господарства не мав права залишити земельну ділянку або передати її іншій особі. Закон зобов'язував землекористувачів вести господарство з додержанням закону! встановлених правил. У разі припинення ведення господарства або порушення встановлених норм земельні управи забирали землю у своє розпорядження. Самовільні захоплення землі заборонялися і каралися.

Конкретизувати норми земельного закону була покликана ухвалена Радою Народних Міністрів постанова "Про тимчасове користування землею у 1919 р." (15 березня 1919 р.). Хоча, як стверджують дослідники (О. Волошко), вона вносила суттєві зміни у регламентований законом порядок землекористування на території УНР. Зокрема, місцеве безземельне й малоземельне селянство із запасного фонду мало одержати землю у тимчасове користування тільки на 1919 рік. Селяни, що брали землю у користування під посів 1919 р., мали віддати державі третину вирощеного врожаю ярового хліба, а також, зважаючи на важке становище державної скарбниці, внести частину податків за землю одразу, а решту - до 1 липня поточного року тощо. Запровадження на звільненій від більшовиків території норм цієї урядової постанови викликало серед селянства цих місцевостей чутки про анулювання Директорією свого Закону про землю від 8 січня 1919 р, і тепер селянам доводилося платити викуп за отримання поміщицької землі. Така ситуація певний час загрожувала Директорії втратою підтримки трудового селянства.

Слід також додати, що аграрний Закон Директорії від 8 січня 1919 р. не вичерпував усі заходи в галузі аграрних перетворень. Було прийнято згаданий вище Закон "Про додаткове наділення землею козаків народної республіканської армії" (18 січня 1919 р.), за яким усі військові, що служили у військах Директорії, негайно отримували у користування ділянку землі та урядову позику.

Таким чином, правова регламентація землекористування в УНР доби Директорії, що в основному відбувалася у надзвичайних умовах воєнної інтервенції, здійснювалася на основі базового нормативно-правового акта - "Основний земельний закон для всіх земель Української народної республіки" (8 січня 1919 р.). Його основні положення майже були тотожні із засадами аналогічного Закону Центральної Ради. Він закріплював скасування приватної власності на землю, ліси та надра, перехід їх у власність держави. Замість земельних комісій, які діяли за часів Гетьманату, питаннями проведення аграрної реформи на місцях займалися земельні управи. Вони допомагали створювати запасний земельний державний фонд, перешкоджали самочинному захопленню землі, налагоджували сільськогосподарський кредит визначали площі для громадського користування. Передбачалося вилучення землі з товарного обігу, розподіл крупних землеволодінь, створення дрібних трудових господарств, заборонялося використання найманої праці. Трудова земельна норма, якщо порівняти з добою Центральної Ради, зменшувалася вдвічі й обмежувалася 15 десятинами. Однак гостра потреба у продовольчих та фінансових засобах для боротьби з інтервентами примусила уряд УНР внести тимчасові корективи у принципи землекористування, відображені, зокрема, у постанові Ради Народних Міністрів (15 березня 1919 р.), які не узгоджувалися з нормами земельного закону. Зокрема, у 1919 р. держава, по суті, здавала трудовому селянству націоналізовані землі крупних власників в оренду на поточний рік за помірну, натуральну (через знецінення грошей) оплату, вимагаючи при цьому внесення, як застави, попередньої оплати податків за одержані у тимчасове користування землі.

Основу фінансового законодавства Директорії УНР становили документи, що відображали головні напрями її фінансової політики: затвердження української грошової одиниці (карбованця або гривні) як єдиного платіжного засобу і вилучення з грошового ринку російських та інших іноземних знаків. Вирішення цих проблем вимагало негайного проведення грошової реформи у складних і суперечливих соціально-економічних умовах. Рада Народних Міністрів прийняла Закон про державну грошову одиницю (6 січня 1919 р.), який передбачав виведення російських грошових знаків з обороту до 26 січня 1919 р., а державною українською грошовою одиницею визначив гривню вартістю "сто шагів". Дві гривні дорівнювали карбованцю.

Реалізація реформи зводилася в основному до декількох основних заходів: єдиним законним платіжним засобом на території УНР визнавалася гривня (або карбованець), відповідно, всі гроші іноземних держав позбавлялися права бути законним платіжним засобом і виводилися з обігу, а російські гроші від 1 до 100 рублів підлягали обміну в короткий термін: з 15 до 31 січня 1919 р. Порядок виведення з грошового обігу іноземної валюти і встановлення курсів обміну валют регулювалися особливими наказами і оголошеннями Міністерства фінансів.

Однак уряд Директорії УНР так і не зміг виключити з обороту російські та іноземні гроші. Січнева грошова реформа не виконала своїх завдань. Запровадженням Закону "Про надзвичайний одноразовий податок" (31 травня 1920 р.) Директорія зробила малоуспішну спробу отримати додаткові надходження до скарбниці. Без надійного джерела поповнення Державної скарбниці, за винятком хіба що цукрової монополії, Директорія існувала переважно за | рахунок збільшення грошової маси, внаслідок цього отримала галопуючу інфляцію, що за умов економічної руїни стала практично єдиним засобом забезпечення зростаючих потреб армії та державного апарату. Постановою уряду від 24 лютого 1919 р. загальна сума випуску грошових знаків становила 1 млрд. гривень. Липневою постановою Міністерства фінансів до неї додавалися ще 2 млрд гривень.

Та, незважаючи на велику інфляцію, українська валюта в цілому виконувала свої функції і водночас була символом державності. Її створення дало змогу тривалий час фінансово забезпечувати збройну боротьбу української армії та діяльність державного апарату.

Радше декларативний, аніж практичний характер мала Промислова політика Директорії. На початку 1919 р. Міністерство праці Директорії розробило проект закону про фабрично-заводські комітети і план першочергової допомоги безробітним, розглянуло питання про конфлікти, що виникли в результаті закриття низки промислових підприємств. Готувалися деякі законодавчі акти для поліпшення охорони праці й дотримання 8-годинного робочого дня на промислових підприємствах України. Однак втілити ці задуми не вдалося через стрімке просування більшовицьких військ углиб України.