Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Вищі органи державної влади і управління

Систему вищих органів державної влади і управління ЗУНР становили: Українська Національна Рада, яка за характером утворення й складом була представницьким законодавчим органом, і Тимчасовий Державний Секретаріат (Рада Державних Секретарів) як орган вищої виконавчої влади. Згідно з "Тимчасовим Основним законом про державну самостійність українських земель бувшої Австро-Угорської монархії" (13 листопада 1918 p.), Українська Національна Рада та Державний Секретаріат ЗУНР мали діяти до скликання Установчих Зборів. На останньому етапі існування державності у структурі вищих владних органів важливе місце належало інституту Диктатора ЗУНР та його уповноважених.

Українська Національна Рада як вищий представницький орган влади в ЗУНР від часу свого утворення (18 жовтня 1918 р.) була зорієнтована на здійснення різноманітних державних, зокрема виконавчих, функцій. Останні в УН Ради перейняла Рада Державних Секретарів, а Національна Рада залишила за собою законодавчу! контрольну функції. Проте зазначимо, що на практиці принцип поділу властей у ЗУНР не завжди дотримувався. Державний Секретаріат ухвалював рішення про призначення депутатів на посадив адміністрацію і судові органи. Керівники УН Ради брали участь) засіданнях Державного Секретаріату. З листопада 1918 р. по червень 1919 р. УН Рада діяла як тимчасовий верховний представницький орган ЗУНР, згодом - 30 УНР.

У діяльності УН Ради дослідники (О. Павлишин) виділяють два періоди: Львівський (жовтень-листопад 1918 р.) та Станіславський (2 січня - кінець травня 1919 p.). На засіданнях у Львові УН Раду представляло декілька делегацій: Віденська - 8 осіб; б) розширена Буковинська делегація ("Український Крайовий Комітет Буковини") - 45 діячів; в) Галицька (Львівська) делегація, доповнена 2 листопада 1918 р. представниками УСДП і 12 листопад

1918 р. делегатами від партій та війська,- 29 осіб (всього - 82 депутати). Склад УН Ради у період її діяльності в Станіславові (тепер Івано-Франківськ) був доповнений 59 делегатами від повітів та міст Галичини і становив 123 посли (депутати).

Правовою основою поповнення складу вищого представницького органу влади республіки представниками від повітів та міст стало прийняття Закону про поновлення складу Української Національної Ради (15 листопада 1918 р.). У кожному повіті громади впродовж 22-26 листопада вибрали по одному члену Національної Ради. Так само по одному члену обрали більші міста, причому Львів обрав чотирьох членів, Чернівці та Станіславів - по два. Таким чином, до складу Української Національної Ради входили близько 150 депутатів, серед яких переважали представники середнього і заможного селянства, світської інтелігенції (переважно правники та педагоги) і духовенства. У кінці листопада - на початку грудня 1918 p. у Галичині було проведено додаткові вибори від громадських організацій повітів і великих міст. Національні меншини своїм правом представництва в УНР не скористалися.

Доповнена представниками від повітів та міст, УН Рада номінально мала складатися з близько 150 членів. Хоча зазначимо: дослідники (О. Павлишин) вважають, що кількість депутатів, які брали участь у засіданнях делегацій та скликань УН Ради, не відповідала їх номінальній кількості, а загальний список діячів УН Ради становив 195 осіб. За іншою тезою (Б. Тищик), у сесіях брало участь не більш як 130 депутатів - частина депутатського корпусу постійно перебувала у Відні та в дипломатичних відрядженнях, на захоплених польськими і румунськими військами землях (окремі з них було інтерновано).

Безпосередньо УН Радою керували її президент (Є. Петрушевич), його заступники, секретарі й начальники сеймової канцелярії. У своїй діяльності вони опиралися на послів (депутатів) сеймових комісій. Останні створювалися з метою покращення законотворчої роботи у різних напрямах суспільного життя. Лише 2-4 січня 1919 р. було утворено дев'ять таких комісій: земельну, військову, законодавчу, технічної відбудови, фінансову, шкільну, закордонних справ, суспільної опіки, комунікацій, а згодом (15 лютого 1919 р.) - ще адміністративну та санітарну.

Компетенцію, організацію та діяльність УН Ради регламентував ряд законів, прийнятих на Станіславівському засіданні (4 січня 1919 р.): про Виділ УН Ради; доповнюючий Статут; спосіб оголошення законів і розпоряджень; недоторканність членів УН Ради.

Виділ (комітет) як державний орган влади, що спрямовував діяльність УН Ради, діяв аж до червня 1919 р. До його складу обиралося 9 членів, що їх очолював Голова УН Ради - 10-й член Виділу (М Кобипецький). Його іменували президентом. На Виділ покладалися функції колегіального глави держави. До його компетенції, зокрема, належало: затверджувати й проголошувати закони; оголошувати амністію на пропозицію Державного секретаря судівництва; призначати вищих державних цивільних та військових керівників і приймати рішення про їх відставку (демісія); вносити зміни в організацію державної влади. Виділ обирався на період каденції УН Ради. Його рішення схвалювалися більшістю і були правомірні за присутності щонайменше шести членів Виділу.

Згідно із законом, що доповнював ("доповнюю чого") Статут, УН Рада обирала Президію у складі голови та чотирьох заступників і постійний Секретаріат (два секретарі та один заступник секретаря). Президія Ради мала опікуватися кадровими питаннями уряду, апробувати закони, ухвалені Радою. На Секретаріат покладалося ведення поточної канцелярської роботи.

Варто зазначити, що, крім УН Ради як верховного законодавчого органу ЗУНР-ЗОУНР, у першій половині 1919 р. у Станіславові окремо діяла Буковинська (Українська Національна) Рак Ця інституція не мала статусу органу влади, а лише представляла інтереси українців, які виїхали з окупованої румунськими військами Буковини до Галичини.

Глибоку перебудову законодавчої структури влади накреслила березнево-квітнева сесія Ради (тривала з 25 березня до 15 квітня 1919 р.), головним підсумком котрої, очевидно, став курс на обрання парламенту країни - Сойму (Сейм) 30 УНР. Останній мав стати правомочним для вирішення кардинальних економічних та політичних проблем, а УН Рада, яка вважала себе тимчасовим представницьким владним органом, мала самоліквідуватися. Правовим) підставами започаткування нового представницького органу влади стали закони: про скликання Сойму ЗОУНР (березень 1919 р.)та про вибори (виборча ординація) до Сойму ЗОУНР (квітень 1919 р.) Хоча події українсько-польської війни 1918-1919 рр. так і не дали змоги провести вибори.

Згідно з прийнятим Українською Національною Радою Виборним законом (14 квітня 1919 р.), однопалатний Сейм мали обирати громадяни на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні. Активне виборче право надавалося громадянам, котрі досягли 20 років, пасивним виборчим правом користувалися особи від 28 років.

Закон регламентував організацію виборчої кампанії. Зокрема утворювалися виборчі округи та дільниці. Останні збігалися із сільськими громадами. Населені пункти чисельністю понад 2 тис. виборців поділялися на декілька дільниць. Голосування на виборчій дільниці тривало доти, поки не проголосує останній виборець. Встановлювався інститут "мужів довір'я" (громадських спостерігачів) - представників громадськості, політичних партій тощо. Вони мали право бути присутніми під час виборів та підрахунку голосів.

Відповідно до загальнодемократичної практики права голосу на виборах були позбавлені так звані обезволені особи (душевнохворі), а також кримінальні злочинці (крадіжка, обман, зрада), особи, які два чи більше разів були засуджені за пияцтво. Цікаво вирішувалося питання про участь у голосуванні військовослужбовців: вони віддавали свої голоси через своїх "повновласників" у окрузі.

Депутатів (послів) належало обирати за національно-пропорційною системою, тобто за кожною національністю, залежно від кількості населення. Було визначено певне число депутатів. Це гарантувало всім національним меншинам незалежно від перебігу виборчої кампанії право мати своїх послів у парламенті. З 226 депутатів Сейму українці мали обрати 160, поляки - 33, євреї - 27, німці - 6. Це навіть давало національним меншинам більше мандатів (66 співвідносно до 160 українських), ніж було процентне співвідношення національних сил у державі, де українці становили 75% населення. У зв'язку з цим дослідники (Б. Тищик) підкреслюють, що такого демократичного на державному рівні забезпечення прав національних меншин при виборах законодавчих органів, по суті, не знала і не знає донині світова виборча практика.

Закон про вибори регулював також права і процедуру партій виставляти партійні списки кандидатів у посли Сейму. Зокрема, кожен кандидат міг бути тільки в одному партійному списку. Не-обрані кандидати вважалися заступниками послів за відповідним списком. У випадку вибуття посла з якихось причин його місце посідав заступник - перший у партійному списку серед необраних кандидатів.

Державний Секретаріат (ДС ЗУНР) (або Рада Державних Секретарів) - вищий виконавчий орган державної влади (урядом) ЗУНР. Правовою основою його діяльності стали: "Тимчасовий Основний закон про державну самостійність українських земель бувшої Австро-Угорської монархії" (13 листопада 1918 р.), "Про тимчасову адміністрацію областей Західноукраїнської Народної Республіки" (16 листопада 1918 р.). Хоча дослідники (В. Чехович) відзначають той факт, що правовий статус ДС ЗУНР законодавчо не було чітко визначено, і лише з аналізу нормативних актів ЗУНР випливає, що він функціонував як вищий виконавчо-розпорядчий орган держави. За характером повноважень Державний Секретаріат був органом загальної компетенції, а за способом ухвалення рішень - колегіальним органом. Згідно із Законом "Про тимчасову адміністрацію областей Західноукраїнської Народної Республіки" (16 листопада 1918 р.) ДС ЗУНР підпорядковувалися всі органи адміністративної влади на місцях.

Перший склад Державного Секретаріату ЗУНР Українська Національна Рада сформувала як відповідальний перед нею тимчасовий орган виконавчої влади у Львові (9 листопада 1918 p.). Наступного дня уряд склав присягу на вірність українському народові і державі. Основною причиною запізнілого сформування УН Радою уряду, на думку дослідників (Б. Тищик), стали: недостатня попередня підготовленість, відсутність чіткого зв'язку з краєм і непристосованість колишніх діячів австрійської державної системи до революційної акції.

У програмній декларації уряду проголошувалося створення демократичної держави, в якій не буде національного поневолення і національного гніту, де всім громадянам забезпечуватиметься рівність перед законом; вибори всіх ступенів здійснюватиметься на основі загального, рівного, прямого, таємного і пропорційного виборчого права. Передбачалося проведення земельної реформи, за якою поміщицькі землі перейшли б у власність малоземельних і безземельних селян. Метою робітничого законодавства проголошувалося встановлення 8-годинного робочого дня, соціальне забезпечення тощо.

Основна увага в діяльності уряду приділялася розбудові урядово-адміністративного апарату, визначенню соціально-економічних параметрів внутрішнього розвитку української державності й створенню умов для визнання незалежності ЗУНР на міжнародній арені. Характерно, що одним із основних завдань уряду було визначено вжиття всіх необхідних заходів для об'єднання західноукраїнських земель із утвореною на сході Українською Народною Республікою (С. Макарчук, Б. Тищик). Цей напрям діяльності уряду, що мав принципове значення для державного будівництва, засвідчував: як влада, так і населення ЗУНР не мислили себе у відриві від усієї України.

Структурно Державний Секретаріат складався з голови (президента Ради Державних Секретарів) та 14 Державних секретарів Останні відали окремими галузями державного управління: внутрішніми справами, військом, Шляхами, "скарбними справами", торгівлею і промисловістю, поштою й телеграфом, освітою й віросповіданням, судівництвом, земельними справами, громадськими роботами, працею й суспільною опікою, суспільним здоров'ям, закордонними справами. До Державного Секретаріату також було включено прирівняний до секретаріату Харчовий комітет (виділ). За партійним складом перший Державний Секретаріат ЗУНР був коаліційним

Державних секретарів належали до Національно-Демократичної партії, 2 - до радикальної і по одному представнику в уряді мали Соціал-Демократична та Християнсько-Суспільна партії.

Втім, наприкінці листопада 1918 року Українська Національна Рада скоротила кількість секретарств до 10, зокрема внаслідок ліквідації та об'єднання деяких секретарств (наприклад, шляхів та пошт і телеграфу). Водночас УН Рада вирішила створити у своєму складі три "національних" секретарства: польське, жидівське (саме таке слово тоді вживалося на означення єврейської національної групи, яке аж ніяк не сприймалося образливо чи лайливо) та німецьке. Було запропоновано політичним колам відповідних національних меншин самим сформувати секретарства. Однак вони не зробили цього.

Головою першого складу уряду був призначений Кость Левицький (одночасно й секретар скарбних справ), а на початку грудня 1918 р. його замінив Сидір Голубович (у другому складі був одночасно Державним секретарем фінансів, а також торгівлі й промисловості). Другий склад уряду, який працював до червня 1919 р., характеризують (В. Чехович) як коаліцію націонал-демократів і радикалів за участю безпартійних фахівців.

Кожний секретаріат мав свою президію, до якої входили голови відділів, з яких він (секретаріат) складався. Наприклад, до президії одного із чільних у Секретаріаті - Державного Секретаріату внутрішніх справ - входили голови відділів: особового, суспільного здоров'я, санітарного, інтернованих, суспільної (державної) безпеки та ін. Зокрема, особовий відділ займався підбором і розподілом кадрів в управлінському апараті, стежив, чи не зловживають службовці й адміністратори своїм службовим становищем, чи не займаються хабарництвом, чи не чинять несправедливостей. З цією метою у різні організації та установи як у центрі, так і на місцях направляли так званих "довірочних урядовців" з відповідними повноваженнями. Зокрема, вони наділялися правом перевіряли роботу різних службових осіб, зустрічатися з населенням, вислуховувати його скарги на діяльність відповідних органів і службовців. У простіших випадках "довірочні урядовці" уповноважувалися "карати винних на місці", а коли справа була серйозніша - доповідали про неї на засіданні особового відділу чи навіть Державного Секретаріату. Що стосується інших відділів, то вони займалися державною роботою відповідно до своїх назв.

Зазначимо, що на державну службу, як і в інші ланки державного механізму, приймали (чи залишали на своїх місцях) усіх, хто того бажав, незалежно від національності, аби вони тільки склали присягу на вірність державі чи хоч би зобов'язалися не заподіювати їй жодної шкоди. Не могли бути службовцями державного апарату особи, засуджені за кримінальні злочини, проступки проти громадського порядку, моралі чи користолюбства; недієздатні особи; неоплатні боржники, проти яких порушена кримінальна справа; особи, що своєю поведінкою "викликають публічне згіршення".

Диктатор ЗУНР - остання державна структура в період реального існування української влади на галицькій землі та за її межами (в екзилі), утворена перед загрозою знищення держави, напередодні переходу апарату влади 30 УНР і УГА за Збруч (9 червня 1919 р.) у м. Заліщики (тепер - Тернопільська область). Виділ УН Ради та Державний Секретаріат спільною постановою передали свої конституційні повноваження (законодавчу і виконавчу влади) Є. Петрушевичу як "уповласненому" (повноправному) Диктаторові Він отримував право виконувати всю військову і цивільну владу до моменту свого відкликання. Для виконання покладених на нього функцій Є. Петрушевич замість державних секретарств для керівництва конкретними ланками суспільно-державного життя утворив Військову канцелярію та Уряд - Колегію (раду) уповноважених. Члени останньої були позбавлені міністерської самостійності. Вони виконували функції чиновників вищого рангу, які у практичній діяльності керувалися виключно вказівками Диктатора.

Місцем перебування Диктатора ЗУНР у липні-листопаді 1919 р. був Кам'янець-Подільський, згодом (15 листопада 1919 р.) урядові установи переїхали до Відня, де до 1923 р. діяв Державний центр ЗУНР в екзилі.

Правовою основою діяльності Колегії уповноважених в екзилі стало розпорядження Диктатора ЗУНР "Про організацію уряду для виконування державної власті у Західноукраїнській Народній Республіці в часі тривання повновласний Диктатора" (25 липня 1920 р.), яким цей орган було реорганізовано. Зокрема, Колегія уповноважених Диктатора ЗУНР складалася з 4-х відділів. У розпорядженні регламентувалися всі права і обов'язки її членів, а головним завданням було визначено дипломатичну акцію на відстоювання західноукраїнської державності.

Отже, вищим представницьким органом державної влади в ЗУНР була Українська Національна Рада, яка, однак, вважаючи себе тимчасовим владним органом, мала самоліквідуватися з обранням парламенту країни - Сойму (Сейм) 30 УНР. Однак законам про Сейм та вибори до нього так і не судилося бути реалізованими. Українська Національна Рада була як законодавчим, так і виконавчим органом, а з утворенням Державного Секретаріату (Ради Держав них Секретарів), що перебрав на себе виконавчі (виконавчо-розпорядчі) функції, Українська Національна Рада залишила за собою законодавчу і контрольну функції. У структурі вищих владних органів важливе місце належало також Президії та Виділу (комітету) Української Національної Ради, а згодом інституту Диктатора ЗУНР та його уповноваженим.