Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Еволюція державно-правового статусу УРСР

Зміни у державно-правовому статусі УРСР співвідносяться з періодами розвитку кризи соціалістичного ладу. Так, у роки Хрущовської "відлиги" було взято курс на "розширення прав союзних республік". У післяхрущовські часи запанували централістські засади, зокрема, в політиці з питань капітальних вкладень, цін, оплати праці, фінансів, народногосподарського обліку, розбудови системи органів управління та правоохоронних органів. У роки "горбачовської перебудови" головним питанням порядку дня стало збереження СРСР як централізованої держави.

Курс на "розширення прав союзних республік" виявлявся у передач і частини функцій загальносоюзних органів на місця, в республіки. Зокрема, в результаті внесення змін до Конституції СРСР 1936 р. до відання союзної республіки перейшли питання облаштування її адміністративно-територіального устрою. Союзний центр вже не міг змінити чи зменшити територію УРСР без її згоди на це. Відповідно, таке рішення мало стати (за І. Сафроновою) гарантією територіальної цілісності союзної республіки, надавало можливість республіканським органам державної влади й управління вирішувати питання адміністративно-територіального устрою з урахуванням місцевих особливостей. Тоді, у територіально-адміністративному відношенні було внесено деякі зміни в обласний поділ України: в 1954 р. утворено Черкаську область, Ізмаїльська об'єднана з Одеською (в 1954 p.), дещо пізніше, в 1959 p., Дрогобицьку було об'єднано з Львівською, уточнені межі деяких інших. Було здійснено "укрупнення" не лише областей, але й районів, зрештою, і сільрад. Після входження до складу УРСР Криму збільшилася територія республіки.

Зазначимо, що Кримська область була передана від РСФСР до складу УРСР Указом Президії Верховної Ради СРСР (19 лютого 1954 p.). Передача Криму присвячувалася 300-річчю Переяславської ради, і обґрунтовувалася економічною і територіальною близькістю України й Кримського півострова, їхніми тісними господарськими, культурними зв'язками. Законом СРСР "Про передачу Кримської області із складу РРФСР до Української PCP" (26 квітня 1954 р.) зазначений вище Указ було затверджено і внесено відповідні зміни до статей 22 і 23 Конституції СРСР. Зміна територіального устрою союзних республік відбулася у повній відповідності до норм чинних тоді Конституцій РРФСР та УРСР, Конституції СРСР, зокрема статей 14, 18 і 146. Процедура прийняття рішення відповідала тодішнім правовим нормам, а отже, ці акти трактуються легітимними правовими актами радянської влади. Вони, до речі, відповідають і нормам сучасного міжнародного права. Останнє визнає правомірність добровільної передачі суверенітету над певною територією однією державою іншій за домовленістю між ними (цесія). Єдина умова, яка ставиться перед державою, котра отримала територію, провести оптацію, тобто надати можливість населенню переданої території вибрати нове чи старе громадянство. У випадку з передачею Кримської області необхідності оптації не було, бо відповідно до статті 21-ї Конституції СРСР 1936 року "для громадян СРСР встановлюється єдине громадянство". Між іншим, відторгнення від УРСР частин етнічної української території - у 1920-ті pp. Слобожанщини, Стародубщини, Таганрожчини, в 1939 р- Берестейщини, в 1940 р - Придністров'я відбулося навіть без формального дозволу вищої законодавчої влади УРСР, як це передбачалося тодішньою Конституцією.

Було розширено права Верховної Ради (ВР) УРСР у розв'язанні державних справ, залученні до їхньої діяльності широкого громадського активу. Для цього у ВР республіки створювалися постійні комісії для розгляду справ, віднесених до їхньої компетенції. Зміни до Конституції СРСР 1936 р. розширювали права республік у законодавчій сфері. Так, за ВР СРСР залишалось право на встановлення лише основ з окремих галузей законодавства, а за Верховними радами союзних республік - право видання з цих галузей кодексів законів. Отож, УРСР одержала право на власне законодавство, хоча й обмежене загальносоюзними нормами. Відповідно, наприкінці 1950-х - на початку 1960-х років в УРСР було кодифіковано цивільне, кримінальне і процесуальне законодавство, розроблене на базі загальносоюзного законодавства.

УРСР отримала можливість здійснювати планування соціально-економічного життя, дістала нові права у фінансуванні, а також-управлінні своїм господарством, деякі права у розробці місцевого бюджету тощо. Так, УРСР як союзна республіка дістала право затверджувати проект бюджету республіки та звітувати про виконання бюджету. Змінювався порядок централізованого планування витрат: на відміну від попередніх років, ВР УРСР самостійно розподіляла передбачені в бюджеті кошти між республіканським і міськими бюджетами. Починаючи з 1957 p. у республіці щорічно видаються закони про державні плани народного господарства, республіканські органи влади отримали право брати участь у формуванні вищих урядових і судових органів Союзу PCP.

Значно розширилися повноваження виконавчої влади союзних республік. Згідно з Постановою Ради Міністрів (РМ) СРСР "Про зміну порядку державного планування та фінансування господарства союзних республік" (4 травня 1955 p.) РМ УРСР дістала право самостійно: 1) затверджувати плани виробництва та розподілу усіх видів промислової продукції, що виробляють підприємства республіканських міністерств, відомств і промислової кооперації; 2) затверджувати титульні списки капітального будівництва республіканських міністерств і відомств, незалежно від кошторисної вартості; 3) передбачати для республіканських міністерств і відомств завдання з підвищення продуктивності праці, чисельності працівників, фонду зарплати тощо. Окрім того, РМ УРСР одержала право залишати у своєму розпорядженні резерви по праці, капіталовкладеннях, фондових матеріалах, самостійно відносити тільки що створені підприємства і організації до відповідної групи (категорії) в оплаті праці, надавати окремим колгоспам відстрочку від здавання державі сільгосппродуктів за обов'язковими поставками тощо.

Розширенню повноважень УРСР та інших республік СРСР сприяла ініційована М. Хрущовим реформа щодо заміни галузевого принципу управління промисловістю і будівництвом на територіальний. Ця ініціатива була підтримана і лютневим (1957 р.) пленумом ЦК КПРС і відповідною сесією Верховної Ради СРСР (лютий 1957 p.). В результаті в країні було ліквідовано 141 міністерство, а підпорядковані їм підприємства були передані новоутвореним Радам народного господарства (раднаргоспам), на які поширилась юрисдикція урядів союзних республік. В Україні було утворено нові союзно-республіканські міністерства, які раніше не існували: зв'язку, вищої освіти, енергетики й електрифікації. Збільшилася кількість союзно-республіканських комітетів. Ряд союзно-республіканських міністерств - торгівлі, будівельних матеріалів, хлібопродуктів, юстиції, внутрішніх справ, охорони громадського порядку - переведено в розряд республіканських (В. Даниленко). В результаті таких дій союзного центру реальний потенціал української радянської державності суттєво зріс і став, очевидно, найпотужнішим за всю радянську історію. Однак політична система, навіть дещо лібералізована, не давала ніяких шансів на державне унезалежнення України. Тотальний контроль над суспільством продовжувала здійснювати комуністична партія, хоча і вона зазнавала певних змін.

XXII з'їзд КПРС, що відбувся у 1961 р., вніс суттєві корективи щодо діяльності правлячої партії. В Статуті КПРС вперше з'явились положення про можливість проведення внутріпартійних дискусій; про розширення прав місцевих партійних органів; про недопустимість підміни партійними організаціями державних органів і громадських об'єднань. У документі закріплювалася тенденція останніх років до скорочення чисельності штатного партійного апарату і до передачі їх функцій громадським активістам. У ході реформи 1962 р., спрямованої на повсюдне створення територіальних колгоспно-радгоспних управлінь, були ліквідовані райкоми КПРС. Змінилась практика проведення пленумів ЦК КПРС. У першій половині 1960-х років вони проводилися у формі розширених нарад. Зміни торкнулися всіх структур партійної ієрархії. Зрозуміло, вони корінним чином не могли вплинути на політичну систему, місце і роль КПРС у суспільстві, оскільки не торкалися основ і принципів її існування, однак якоюсь мірою сприяли підвищенню відкритості партії, її демократизації.

У другій половині 1960-х років дістала перевагу тенденція зміцнення централістських засад у багатьох сферах державного, господарського і соціально-культурного будівництва. Згадані процеси торкнулися передусім економіки. Так, прийнятий ВР СРСР 2 жовтня 1965 р. закон про зміни системи органів управління промисловістю країни ліквідовував республіканські раднаргоспи та раднаргоспи економічних районів. Водночас створювалася велика кількість союзних міністерств і відомств, які підпорядкували собі майже всю економіку союзних республік Відбулася (за В. Гончаренком) своєрідна колонізація союзних республік з боку центрального партійно-державного керівництва країни. Це, зокрема, виявлялося у негативній практиці привласнення союзними органами і організаціями повноважень союзних республік, ігнорування або порушення прав останніх. Так, союзні органи державної влади приймали правові акти, котрі у повному обсязі регулювали ті чи інші суспільні відносини, в тому числі з питань спільного відання Союзу PCP і союзних республік. Траплялись випадки, коли вирішувалися питання, цілком віднесені до відання союзних республік. Не мало реального значення й представництво союзних республік в загальносоюзних органах. Надмірне зосередження державної влади, функцій і повноважень у союзних органах знецінювало у багатьох відношеннях національно-державний устрій, демократичні принципи федерації. Союз PCP як суверенна держава мав цілісну систему союзних державних органів, систему союзного законодавства, територію, громадянство, грошову і кредитну системи, бюджет, збройні сили, державну символіку.

У "перебудовні" 1985-1991 pp. стала очевидною необхідність заміни сталінської моделі союзної держави на дійсно федеративну державу. Це здійснювалося двома основними шляхами - умовно "зверху", тобто за ініціативою союзного центру, та "знизу" - відповідними політико-правовими кроками союзних республік.

У червні 1988 p. XIX партійна конференція висунула ідею конституційної реформи, проект якої (правова держава, парламентаризм, поділ влад) був прийнятий Верховною Радою СРСР в жовтні 1988 р. Була відновлена (за зразком Конституції УСРР 1919 р.) дворівнева система представницьких органів: З'їзд народних депутатів СРСР (проголошувався вищим законодавчим органом влади в СРСР) і Верховна Рада СРСР (обиралася з депутатів з'їзду). Склад Верховної Ради - органу, який володів виключним правом приймати закони-повинен був щорічно оновлюватися за рахунок народних депутатів, щоб всі вони до нових виборів встигли попрацювати у постійно діючому законодавчому органі. Крім того, запроваджувався інститут Президента СРСР. Останній наділявся широкими повноваженнями. Частина народних депутатів обиралася до виборчих округах по країні (на альтернативній основі - на одне місце могли балотуватися кілька кандидатів), а третина місць народних депутатів була зарезервована для КПРС та підконтрольних їй громадських організацій. Президент обирався з'їздом, а потім сам призначав прем'єр-міністра. У березні 1990 р. на посаду Президента був обраний Генеральний секретар ЦК КПРС М. Горбачов. Вибори народних депутатів (1989 і 1990 pp.) привели до створення парламентського органу нового типу (хоча вони не були ні прямими, ні рівними), однак легітимність президентської влади не була повною (оскільки президентом обирався не народом, а опосередковано парламентом).

Союзний центр знову пропонував курс на розширення повноважень республіканських органів влади. Основним напрямом удосконалення національно-державного устрою було визначено розмежування, перерозподіл функцій і повноважень між союзними і республіканськими державними органами. Політико-правовою основою вироблення таких заходів стали рішення XIX всесоюзної конференції КПРС, прийнята вересневим (1989 р.) пленумом ЦК КПРС програма "Національна політика партії в сучасних умовах", а також Постанова з'їзду народних депутатів СРСР "Про основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики СРСР". Однак прийнятий на союзному рівні Закон СРСР "Про розмежування повноважень між Союзом PCP і суб'єктами федерації" (26 квітня 1990 p.), на думку дослідників (В. Гончаренко), не забезпечував помітної трансформації СРСР із надцентралізованої, фактично унітарної, на дійсно федеративну державу. Зокрема, реалізація положення про збереження права вільного виходу республік з СРСР у законі фактично унеможливлювалася виконанням багатьох складних умов. До того ж, порядок вирішення питань, пов'язаних з виходом союзної республіки з СРСР, мав визначатися спеціальним законом. И надалі виключно до відання Союзу PCP в особі його найвищих органів державної влади й управління входило широке коло питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва. А серед сфер державного управління, що мали перебувати у спільному віданні Союзу PCP і союзних республік, закон зберігав право за найвищими органами влади й управління СРСР встановлення загальних засад функціонування.

Після виборів 1990 р. проти компартійно-радянського центру виступили парламенти союзних республік. Вони ввели в дію конституційну статтю про вихід із єдиної багатонаціональної держави, хоча спочатку обрали завуальовану форму виходу - проголошення декларацій про державний суверенітет.

Т. зв. "парад суверенітетів" розпочався з ініціативи державо-утворюючої республіки - Російської Федерації. Голова Верховної Ради, а потім обраний Президент РФ Борис Єльцин скористався популізмом радянських конституцій, щоб знищити створений у Кремлі надреспубліканський імперський центр. Верховна Рада УРСР прийняла Декларацію про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.) як державно-правовий акт, що покликаний був гарантувати національні інтереси українського народу.

Державний суверенітет у документі визначався як верховенство, самостійність, повнота і неподільність республіканської влади в межах території УРСР, незалежність і рівноправність у міжнародних зносинах. Територія УРСР в існуючих кордонах проголошувалася недоторканною. ВР УРСР постановляла, що віднині від імені народу України може виступати тільки вона. Декларація утверджувала виключне право українського народу на володіння, користування та розпорядження національним багатством своєї країни. В ній ішлося про те, що УРСР має створити власні банки, а також самостійно формувати цінову, фінансову, митну та податкову системи, свій державний бюджет та контролювати використання його коштів, а в разі потреби запровадити власну грошову одиницю. Проголошувалося, що УРСР у повному обсязі відновлює свій міжнародний статус, а отже, є повноправним учасником міжнародних відносин, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах. Україна Заявила про права на власні збройні сили, внутрішні війська та органи державної безпеки, підпорядковані Верховній Раді. Українська держава також перебирала право самостійно визначати порядок проходження військової служби громадянами республіки тощо.

Значною подією стало запровадження в Україні поста Президента УРСР. З цього приводу Верховна Рада УРСР прийняла 5 липня 1991 р. низку законів: "Про заснування поста Президента Української PCP і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української PCP", "Про Президента Української PCP", "Про вибори Президента Української PCP". Вибори Президента України призначалися на 1 грудня 1991 р.

Принципи Декларації про державний суверенітет України мали використовуватися при укладенні союзного договору. Проте IV з'їзд народних депутатів СРСР (грудень 1990 р.) ухваленою Постановою "Про загальну концепцію нового Союзного Договору і порядок його укладення" фактично відмовився підтримувати декларації про державний суверенітет, прийняті союзними республіками. З'їзд підкреслив, що головною умовою досягнення злагоди є підписання нового союзного договору усіма державними органами чинної Конституції СРСР і союзних законів. 16 січня 1991 р. Верховна Рада СРСР прийняла постанову про проведення на території СРСР 17 березня 1991 р. референдуму з питання збереження Союзу PCP як федерації рівноправних суверенних республік.

Після референдуму робота над текстом Союзного договору отримала назву "Новоогарьовський процес", в ході якого було досягнуто принципової згоди на розробку такого договору, але виявилися суттєві розбіжності щодо співвідношення повноважень між республіками та центром. У червні проект був готовий, а в серпні був опублікований у пресі. Згідно з цим проектом, союзні республіки ставали самостійними суб'єктами міжнародного права, їх повноваження були суттєво розширені, вони могли вільно входити і виходити зі складу СРСР, а центр перетворювався з керуючого на координуючий. Реально в руках союзного керівництва залишалися лише питання оборони, фінансової політики, внутрішніх справ, частково - податкової і соціальної політики. Нова назва об'єднання держав була: Союз Радянських Суверенних Республік. Підписання договору було призначено на 20 серпня, однак напередодні (19 серпня 1991 р.) в країні сталася спроба державного перевороту. Було проголошено владу антиконституційного Державного комітету з надзвичайного стану (ДКНС; рос. ГКЧП). Головне завдання перевороту ДКНС бачив у відновленні в СРСР порядків, які існували до 1985 р., тобто в ліквідації багатопартійності, комерційних структур і знищенні паростків демократії. Невдалий переворот прискорив розпад СРСР.

Отже, еволюція державно-правового статусу УРСР співвідноситься з періодами розвитку кризи соціалістичного ладу. Недовготривалий курс партійно-державного керівництва СРСР на деяке "розширення прав союзних республік", що виявлявся у передачі частини функцій загальносоюзних органів республікам, загалом позитивно позначився на державно-правовому розвитку УРСР, сприяв адміністративно-територіальному облаштуванню республіки, розширенню її території. Сутність брежнєвського курсу - створення відверто унітарно-тоталітарного режиму, за якого правовий статус УРСР як суверенної держави в усіх сферах життя залишався лише декларацією. Навіть у роки "перебудови", коли стала очевидною необхідність заміни сталінської моделі союзної держави на дійсно федеративну державу, головним питанням порядку дня залишалося збереження СРСР як централізованої держави. Наслідком перебування у складі СРСР для УРСР стало заглиблення республіки у євразійський політичний та економічний простір, виникнення й консервація стану її всебічної залежності.