Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 3. Поняття, ознаки та види актів публічного адміністрування

Неодмінним інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює діяльність щодо виконання адміністративних зобов'язань, є правові акти публічного адміністрування. З ними пов'язані виконання публічних функцій і розв'язання будь-якої проблеми у економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всіх суб'єктів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб.

Правові акти публічного адміністрування становлять важливу правову форму реалізації владних повноважень щодо досягнення цілей і вирішення завдань, які ставляться перед публічною адміністрацією. Такі акти видаються органами виконавчої влади, однак вони також приймаються і державними органами, що належать до інших гілок державної влади, - органами законодавчої та судової влади.

Як було зазначено вище, встановлення, застосування правових норм, укладення адміністративних договорів безпосередньо пов'язано з правовими актами. Такі акти є єдиним способом створення і застосування правових норм у процесі публічного адміністрування. Поняття цих правових актів публічного адміністрування управління - проблема сучасного адміністративного права. В юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.

Основні труднощі щодо визначення поняття публічного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної природи. Він зумовлений, насамперед, одночасною належністю актів до правових та управлінських явищ. Зрозуміло, публічне управління розглядати у відриві від права не можна, так само, як і право неможливо розглядати без його регулюючих, управлінських функцій. Отже, акти управління мають два джерела особливостей: правове і управлінське. Без правових актів не може бути публічного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері дій публічної адміністрації.

Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні трьох, найпоширеніших поглядів на цю проблему.

По-перше, правові акти публічного адміністрування визначають як форми управлінської діяльності держави.

По-друге, правові акти публічного адміністрування визначають як документи, що виходять від компетентних суб'єктів публічної адміністрації.

По-третє, правові акти публічного адміністрування визначають як владні дії публічної адміністрації.

Кожна із зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів публічного адміністрування, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів публічного адміністрування.

Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що категорія "правові акти публічного адміністрування" збігається з категорією "правові форми публічного адміністрування", що вірно лише частково. Акти публічного адміністрування збігаються у такий спосіб лише частково з такими видами форм, як встановлення норм права, застосування норм права, укладання адміністративних договорів.

Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт - не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовчій практиці. Отже, документ - це форма існування акта публічного адміністрування, а тому визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.

Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак правового акта публічного адміністрування є третя думка.

Саме слово "акт" найчастіше вживається у значенні "вчинок, дія". Категорія "публічне адміністрування" визначається як діяльність публічної адміністрації. Тобто, якщо адміністрування є діяльністю, а будь-який процес адміністрування - комплексом послідовних дій суб'єктів владних повноважень, то здійснювати владний вплив не діючи не можна.

Виходячи з викладеного, можна визначити ознаки правових актів публічного адміністрування:

- ці акти - це, насамперед, дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття правового акта публічного адміністрування;

- правові акти публічного адміністрування виступають формами діяльності публічної адміністрації, причому тільки формами правовими;

- вони мають вольовий характер відповідно до вольової сутності самого права. Отже, правові акти публічного адміністрування - не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення;

- ці акти не тільки волевиявлення, а волевиявлення, що спричиняють правові наслідки, в ході реалізації завдань публічної адміністрації;

- загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта публічного адміністрування є потреба в юридичному впливі на існуючі у цій сфері відносин (публічного управління, адміністративних послуг, адміністративної відповідальності, оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень); Тому юридичний ефект - безпосередня мета юридичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів публічного адміністрування, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин;

- мають публічно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин із виконання публічною адміністрацією адміністративних зобов'язань;

- підзаконність. Владний характер правового акта не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність правового акта означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення;

- правовий акт публічної адміністрації може виступати варіантом її рішення;

- такий правовий акт приймається виключно повноважним суб'єктом публічної адміністрації;

- це переважно одностороннє волевиявлення повноважного суб'єкта публічної адміністрації;

- він встановлює правила належної поведінки у сфері публічного адміністрування;

- правовий акт публічного адміністрування може бути опротестований або оскаржений у встановленому чинним законодавством порядку (наприклад в порядку адміністративного судочинства);

- правовий акт публічного адміністрування у разі недодержання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки - відповідальність винної сторони;

- наявність певної форми видання правового акта публічного адміністрування. Такі акти провадяться у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою.

Виходячи із зазначеного вище, правові акти публічного адміністрування - це владні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів.

Правові акти публічного адміністрування за масштабністю їх дії не обмежуються сферою публічного управління. У ряді випадків з їх допомогою регламентуються окремі сторони суспільних відносин, що становлять предмет не адміністративного, а інших галузей російського права. Найбільшою мірою це стосується фінансових відносин, частково трудових, земельних та ін. Зокрема саме на їх основі виникають податкові, природоохоронні правовідносини.

Правовий акт публічного адміністрування може стати підставою для прийняття інших актів. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обмеження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення під-карантинних матеріалів та інших заходів, передбачених законодавством.

Акти публічного адміністрування відрізняються від суміжних актів.

Так, акти публічного адміністрування відрізняються від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти публічного адміністрування - це переважно однобічні, публічно-владні волевиявлення конкретних органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Навіть адміністративні договори, незважаючи на їх схожість з цивільними угодами, мають суттєві відмінності, про що зазначалося вище.

Істотно відрізняються акти публічної адміністрації і від актів громадських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони обов'язкові лише всередині самих громадських організацій. Акти публічної адміністрації обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені.

Нарешті, акти публічного адміністрування відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів публічного адміністрування.