Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Види правових актів публічного адміністрування

Відображаючи усю різноманітність діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов'язань в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, її акти також різноманітні та численні.

Цілі, завдання та функції публічної адміністрації практично реалізуються в правових актах різного характеру та змісту. Вони можуть бути класифіковані, що дає можливість чітко визначити місце кожного акта публічного адміністрування в їх загальній кількості.

Наукова класифікація актів дає можливість глибше з'ясувати їх правову природу, визначити роль і значення у розв'язанні загальних і спеціальних завдань публічного адміністрування, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, розробити дієві заходи забезпечення контролю за їх здійсненням.

За основу класифікації правових актів публічного адміністрування беруться найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, що відіграють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних актів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.

У теорії адміністративного права правові акти публічного адміністрування прийнято класифікувати за наступними критеріями:

- за юридичними властивостями;

- за межею дії;

- за характером компетенції органів, які видають акти;

- за становищем суб'єктів публічної адміністрації, що видають акти;

- за формою вираження.

1. За юридичними властивостями правові акти публічного адміністрування поділяють на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. У них містяться адміністративно-правові норми, що регулюють однотипні суспільні відносини шляхом встановлення певних правил належної поведінки в сфері публічного адміністрування, розрахованих на тривале застосування (виконання) і не мають конкретного, тобто персоніфікованого, адресата (наприклад, норми, що містяться в правилах дорожнього руху, у санітарно-гігієнічних правилах і т. п.). Нормативні акти є найбільш ємним виразом процесу реалізації владних повноважень публічної адміністрації. їх роль знаходить своє відображення у їх змісті. За їх допомогою:

- забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян і та їх об'єднань (наприклад, Указ Президента України від 7 лютого 2008 р. "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування");

- конкретизуються норми вищої юридичної сили (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2011 р. №462 "Про затвердження Державного стандарту початкової загальної освіти");

- визначаються типові правила поведінки у сфері публічного адміністрування (наприклад, порядок переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України, правила дорожнього руху тощо);

- реалізуються різного роду соціально-економічні програми (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 р. № 447 "Питання реалізації Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки");

- визначається організаційно-правовий статус органів виконавчої влади (наприклад, положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади);

- встановлюються необхідні обмеження і заборони, покладаються спеціальні обов'язки або надаються спеціальні права в сфері виконання адміністративних зобов'язань публічної адміністрації (наприклад, акти про надзвичайний стан, про в'їзд в Україну та виїзд із неї);

- визначається порядок вчинення певних дій (наприклад, про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами, про порядок видачі ліцензій та ін.);

- забезпечується законність в діяльності публічної адміністрації та громадян (наприклад, Інструкція з оформлення працівниками Державтоінспекції МВС матеріалів про адміністративні порушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України № 77 від 26 лютого 2009 р., Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2010 р. № 1234).

Нормативні акти публічного адміністрування є одним із джерел адміністративного права, які слугують правовою основою для виникнення, зміни та припинення конкретних адміністративно-правових відносин. Тобто нормативними актами вирішуються найбільш важливі, принципові проблеми суспільного життя. Так, відповідно до ст. 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 7 жовтня 2010 р. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України, в той час, як акти уряду з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Повноваження публічної адміністрації щодо видання нормативних адміністративно-правових актів визначаються закріпленою за ними в офіційному порядку компетенцією.

Таким чином, нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.

Нормативно-правовий акт публічного адміністрування - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом публічної адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Індивідуальні акти, на відміну від нормативних, носять яскраво виражений правозастосовчий характер. За своїм юридичним змістом це - акти, в яких завжди отримують своє пряме вираження конкретні юридично владні волевиявлення відповідних суб'єктів публічної адміністрації.

Ненормативні (індивідуальні) акти публічного адміністрування - це індивідуальні правові акти, що розв'язують конкретну адміністративну справу, персонально визначають поведінку адресата, мають владний характер, застосовуються уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації у встановленому порядку.

Індивідуальні акти поширені в практиці діяльності публічної адміністрації, оскільки вони найбільшою мірою відповідають її призначенню і є найважливішим засобом оперативного вирішення нагальних питань. Крім того, саме індивідуальні акти забезпечують реалізацію правоохоронної функції адміністративного права та публічної адміністрації. Вони використовуються також і для реалізації норм ряду інших галузей права (наприклад фінансового, земельного, трудового). Проте головною вимогою, що пред'являється до їх видання, є їх відповідність нормативним адміністративно-правовим актам. В іншому випадку вони не можуть бути визнані дійсними. Наприклад, індивідуальні акти, які видаються з питань проходження служби, повинні ґрунтуватися на нормах, що містяться у Законі "Про державну службу". У нормативних актах насамперед формулюються адміністративно-правові приписи, заборони і дозволи, а також умови їх використання, в той час, як в індивідуальних актах вони безпосередньо застосовуються до конкретних осіб.

Змішані правові акти публічного адміністрування містять у собі як загальні норми права, так і персоніфіковані приписи. Так, вищезгаданий наказ МВС України № 77 від 26 лютого 2009 р. визначає загальний порядок оформлення працівниками Державтоінспекції МВС матеріалів про адміністративні порушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, в той же час в цьому наказі містяться наступні положення: "Департаменту Державної автомобільної інспекції (Коломієць С. Г.) забезпечити підрозділи Державтоінспекції МВС працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото - і кінозйомки, відеозапису, чи засобами фото - і кінозйомки, відеозапису. Департаменту ресурсного забезпечення (Матвійчук П, А.) забезпечити виготовлення необхідної кількості бланкової продукції відповідно до замовлень Департаменту Державтоінспекції МВС", що спрямовані конкретним виконавцям.

2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:

а) що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого виду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію України і не обмежується будь-якими часовими рамками (закони, укази, постанови);

б) що діють на всій території протягом певного строку (такими є акти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають тимчасовими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід віднести: акти, що регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, введення надзвичайного стану тощо);

в) що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на ринках тощо. Такі акти нерідко приймаються Президентом, Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади);

г) що діють на частині території протягом певного терміну (це переважно акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування).

Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об'єктивних факторів, їх дослідження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є:

а) виконання закріпленої в акті вимоги (наприклад сплата штрафу згідно з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх випадках означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створенням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки після їх скасування;

б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина анулює дію акта щодо призначення йому пенсії;

в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здійсненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання нового акта;

г) закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому; ґ) поглинання змісту акта новим актом;

д) скасування акта у встановленому порядку.

3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяються на загальні, галузеві і функціональні. Перші регулюють відносини в усіх сферах і галузях; другі - відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю публічного управління; треті регулюють одну чи кілька публічних функцій. Найбільш характерними актами першої групи є акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій; другої - акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої - акти функціональних органів управління (наприклад, податкової адміністрації).

4. За становищем суб'єктів публічної адміністрації, які видають акти. Останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому різні суб'єкти видають різні за юридичною силою акти:

- Верховна Рада України - закони і постанови;

- Президент України - укази і розпорядження;

- Кабінет Міністрів України - постанови і розпорядження.

- Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади - накази;

- голови державних адміністрацій - розпорядження;

- керівники структурних підрозділів державних адміністрацій - накази;

- представницькі органи місцевого самоврядування - рішення.

5. За формою вираження правові акти публічного адміністрування поділяються на словесні і конклюдентні. Словесні, в свою чергу, поділяються на письмові та усні. Письмовий акт публічного адміністрування розглядається як належним чином оформлений письмовий документ. У багатьох випадках такий акт має силу лише тоді, коли він відповідним чином письмово оформлений. Поряд з письмовими актами існують усні (накази, розпорядження, вказівки, команди тощо). Найчастіше їх дають у процесі оперативного вирішення нагальних питань управлінського характеру. їх виконання гарантується примусовою силою держави.

Воля суб'єкта публічної адміністрації може виражатися за допомогою певних жестів, сигналів, знаків та інших конклюдентних дій. Такі, наприклад, жести міліціонера, який регулює рух транспорту і пішоходів, сигнали і спеціальні знаки, що подаються працівниками залізничного, водного і повітряного транспорту з метою регулювання та забезпечення громадської безпеки.

В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації правових актів публічного адміністрування.