Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 1. Сфера фінансів як об'єкт публічного адміністрування

Здійснення цілеспрямованої фінансової політики за допомогою фінансового механізму та ефективне функціонування фінансової системи держави залежить від організації публічного адміністрування фінансами в державі.

Публічне адміністрування фінансами відбувається через систему державних органів та інститутів за допомогою форм і методів організації управлінської діяльності. Така діяльність зумовлена історичними, економічними та політичними умовами розвитку держави, вона підпорядковується фінансовій політиці держави.

1. Сфера фінансів як об'єкт публічного адміністрування

Розуміння призначення та сутності фінансів, а також особливостей їх функціонування пов'язано з природою та функціями держави, здійсненням розширеного відтворення, існуванням та розвитком товарно-грошових відносин. Основна маса грошових доходів формується у сфері матеріального виробництва, а потім певною мірою трансформується та перетворюється в межах різних правових режимів. У цих умовах створюється своєрідний об'єктивний двосторонній зв'язок фінансів і держави. З одного боку, природа фінансів, їхні форми, розміри фондів визначають можливості держави, завдання і напрями її діяльності, гарантують фінансово забезпечені перспективи державного розвитку. З другого боку, за допомогою фінансів держава активно впливає на всі сторони процесу відтворення. З їх допомогою відбувається розподіл результату відтворення - сукупного суспільного продукту, перерозподіл і доведення його складових частин до кінцевого споживача. За рахунок фінансових ресурсів організується стимулювання, розвиток виробництва, підтримка об'єктивних і раціональних пропорцій розвитку суспільного виробництва, держави в цілому.

Існування фінансів об'єктивно пов'язане з необхідністю вилучення, формування і розподілу державою частини сукупного суспільного продукту. Цим визначається і призначення фінансів - розподіл і перерозподіл сукупного суспільного продукту в грошовій формі. Саме цим характеризуються ознаки фінансів, їх місце і роль, особливості прояву, форми закріплення і регулювання державою.

Фінансам притаманні певні особливості:

- тісно пов'язані з природою і функціями держави, визначаються її формами і завданнями державного розвитку на конкретному етапі;

- представляють специфічні, однорідні відносини між державою, юридичними і фізичними особами з приводу формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів;

- нерозривно пов'язані з існуванням товарно-грошових відносин;

- пов'язані з розподілом і перерозподілом частини сукупного суспільного продукту.

Під фінансами також розуміють сукупність відносин, які регулюють утворення та витрачання фондів коштів, що необхідні для виконання завдань і функцій держави. Основу фінансів складають формування та рух грошових доходів держави, юридичних осіб і громадян.

Фінанси характеризуються декількома ознаками: 1) здебільшого мають грошовий характер; 2) виступають як певний механізм розподілу внутрішнього валового продукту; 3) пов'язані з формуванням грошових доходів та накопичень.

У науці фінансового права прийнято фінанси розподіляти на централізовані та децентралізовані.

Централізовані фінанси охоплюють відносини, що пов'язані з мобілізацією, розподілом, використанням державних грошових фондів на видатки та регулюються бюджетними відносинами, які забезпечують правові засади функціонування бюджетної системи.

Децентралізовані фінанси пов'язані з утворенням фондів коштів підприємств і організацій усіх форм власності за рахунок власного прибутку. В деяких випадках держава допускає асигнування у ці фонди з державного бюджету (наприклад у децентралізовані фонди аграрного сектору).

Змістом діяльності держави щодо управління фінансами виступають мобілізація, розподіл і використання централізованих та децентралізованих фондів коштів, контроль за їх рухом. Особливістю правової організації фінансової діяльності є те, що вона властива усім без винятку державним органам. Фінансова діяльність держави має міжгалузеве значення. Вона закріплена як Конституцією України, так і окремими законодавчими актами, наприклад Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ін.

Правова категорія фінансів виявляється в тих формах, що нині сприйняті і використовуються законодавством, тому необхідно розрізняти фінанси як систему відносин, що регулюють рух державних коштів, і як систему понять, категорій, закріплених і використовуваних законодавством (дохід, прибуток, собівартість, ціна тощо). У даному випадку доречна аналогія з філософськими категоріями "зміст" і "форма". Фінанси як система правових відносин визначають зміст явища. Законодавче ж закріплення їх показує, наскільки в даний момент ці відносини усвідомлені, зрозумілі, сприйняті, у якій формі їх закріпив законодавець.

Фінанси як правова категорія можуть використовуватися в двох аспектах:

1) у широкому (міжгалузевому);

2) у вузькому (фінансово-правовому).

У першому значенні фінанси (чи окремі їх аспекти, сторони) використовуються багатьма галузями права і мають загальногалузеве значення. Наприклад, поняття ціни, вартості, доходу тощо - це відносини, що регулюються і цивільним, і фінансовим, і адміністративним, і трудовим правом, іншими галузями.

У другому випадку йдеться про публічне значення фінансів, винятково грошові фонди держави і територіальних громад. У цій ситуації загально-галузеві поняття, категорії набувають спеціально-галузевого характеру і значення, виражають специфічні, однорідні фінансово-правові відносини. Загальногалузеві категорії доходу, вартості, ціни набувають фінансово-правового значення.

Фінанси, представляючи собою відносини між людьми з приводу формування, розподілу і використання грошових фондів, тісно пов'язані з грошима, коштами, проте це не дає змоги поставити між ними знак рівності. Фінансові відносини, будучи переважно грошовими відносинами, не адекватні їм, адже за межами їх залишаються відносини, що регулюють сплату штрафів (адміністративне право), відносини купівлі-продажу (цивільне право), відносини з виплати заробітної плати, пенсій (трудове право) та інші відносини, пов'язані із рухом грошей, які не є фінансовими.

Найбільш важливі ознаки, що розкривають сутність фінансів, проявляються в їх функціях. Фінанси, функціонуючи як інструмент частини сукупного суспільного продукту, одночасно і контролюють поділ його на частини, співвідношення цих частин, канали витрачання фондів. Цим і обумовлена наявність двох функцій фінансів: розподільчої і контролюючої. У деяких підручниках, монографіях звертається увага на інші функції (перерозподільча, стимулююча, дестимулююча, накопичувальна і т. п.), однак це фактично окремі сторони реалізації розподільчої функції, деякі особливості її здійснення.

Розподільча функція фінансів гарантує забезпечення державою суб'єктів відносин необхідними грошовими ресурсами, підтримку суспільних пропорцій. Об'єктом регулювання виступає частина сукупного суспільного продукту, що надходить державі, суб'єктами відносин - держава, територіальні громади, юридичні й фізичні особи. При розподілі формуються і підтримуються пропорції між частинами сукупного суспільного продукту, національного доходу, забезпечується розвиток розширеного відтворення, зачіпаються інтереси держави, підприємств, громадян. Ця функція здійснюється в процесі первинного і вторинного розподілу. У першому випадку утворюються первинні фонди базового рівня (доходи фізичних осіб, прибуток підприємств і організацій і т. д.), сукупність яких і формує національний дохід держави. Однак на цьому етапі створюється лише передумова формування державних грошових фондів, розміри яких остаточно визначаться тільки після сплати податків, обов'язкових зборів і платежів, останні процеси і становлять зміст розподілу чи перерозподілу. Цьому етапу властиві певні особливості, пов'язані з формуванням так званих вторинних доходів держави. Якщо на стадії первинного розподілу прибуток державних підприємств відразу ж надходить власнику - державі, то на стадії вторинного розподілу кошти змінюють власника. Наприклад, одержавши на стадії первинного розподілу доходи, на стадії вторинного розподілу фізичні особи, сплачуючи податки, саме і забезпечують зміну власності на частину коштів, передаючи їх державі.

Розподільча функція фінансів реалізується на декількох рівнях:

а) внутрішньогосподарський - характеризує розподіл грошових ресурсів усередині підприємства (формування фондів матеріальних витрат, заробітної плати, прибутку);

б) внутрішньогалузевий - забезпечує розподіл коштів усередині галузі, між підгалузями. Насамперед йдеться про розподіл коштів основних галузей матеріального виробництва (промисловість, сільське господарство, транспорт, зв'язок, будівництво);

в) міжгалузевий - розподіл грошових ресурсів між основними галузями, у цих умовах формуються основні пропорції суспільного відтворення;

г) міжтериторіальний - гарантує надходження коштів окремим регіонам держави, залежить від адміністративно-територіального поділу держави і забезпечує утворення місцевих бюджетів.

Контролююча функція фінансів органічно пов'язана з розподільчою. Вони фактично існують як єдиний механізм. Здійснюючи розподіл грошових фондів, держава одночасно контролює їх розміри, співвідношення, пропорції. Контролюючою функцією фінансів відслідковується весь процес розподілу і руху грошових ресурсів. Диференціація контролю за стадіями дозволяє прийняти необхідне рішення, здійснити коригування на проміжних етапах руху грошових фондів і уточнити, поліпшити процес розподілу.

Фінанси як система відносин виявляються в сукупності категорій, понять. Однією з найбільш загальних, фундаментальних, системоутворюючих категорій є фінансове господарство, фінансова система. Певною мірою йдеться про схожі поняття. У сучасній юридичній літературі найчастіше характеризується фінансова система, фінансове господарство розглядається тезово, стосовно фінансової діяльності держави. На початку XX ст. у фінансово-правовій літературі вони переважно характеризувалися як синоніми, насамперед досліджувалося фінансове господарство.

Фінансова система включає певні складові: бюджетну систему; кредитну систему; обов'язкове державне страхування; фінанси підприємств.

Основними напрямами державної фінансової політики є:

- бюджетна;

- податкова;

- кредитна;

- інвестиційна;

- валютна;

- інші напрями фінансової політики (цінова, митна, амортизаційна та ін.).

Коротко зупинимося на сучасному стані ринків фінансових послуг як однієї зі складових фінансової сфери України. На сьогодні небанківські фінансові установи, які відчули значний негативний вплив фінансової кризи, починають відновлювати свою діяльність. Проте показники функціонування основних секторів ринку фінансових послуг іще не досягли докризового рівня.

Згідно з інформацією Держфінпослуг, до початку світової кризи небанківський фінансовий сектор України розвивався досить динамічно. Впевнено зростали кількість небанківських фінансових установ, вартість їхніх активів, попит на їхні послуги.

Однак зміни у зовнішньому середовищі, зокрема прояви світової кризи, спричинили негативний вплив на український небанківський фінансовий сектор, перш за все - через погіршення якості банківських активів, значну девальвацію гривні, негативні зміни у структурі платіжного балансу та експорту України, а також зниження рівня зовнішніх запозичень.

Серед основних чинників, які протягом 2010 р. негативно впливали на небанківський фінансовий сектор України, були заморожений депозитів учасників фінансового ринку в проблемних банках та зниження ринкової вартості фінансових інструментів, зокрема тих, які утримувалися страховими компаніями і недержавними пенсійними фондами, що в результаті вплинуло на прибутковість цих установ та рівень резервів, сформованих ними для покриття майбутніх виплат своїм клієнтам.

У цілому за результатами 2010 р. основні показники функціонування ринків фінансових послуг свідчать про поступову стабілізацію у цій сфері. За станом на кінець року в Державному реєстрі фінансових установ було 1980 таких установ, що на 28 менше, ніж на кінець 2009 р. (2008 установ). З них: 730 - кредитні установи, 456 - страхові компанії, 426 - ломбарди, 221 - фінансова компанія, 101 - недержавний пенсійний фонд, 43 - адміністратори НПФ. Загальні активи небанківських фінансових установ за минулий рік зросли на 11,1% - з 62,8 млрд грн до 69,9 млрд грн.