Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 20. Публічне адміністрування у сфері фінансового моніторингу

Категорія "фінансовий моніторинг" як позначення комплексу заходів щодо запобігання відмиванню коштів використовується порівняно недавно. У пострадянських країнах поняття "моніторинг" у минулому, як правило, асоціювалось з екологічним моніторингом, тобто із спостереженням за станом навколишнього середовища. Щодо економічної сфери "моніторинг" не набув поширення, і досить рідко зустрічався в економічній літературі.

За наслідками впливу термін "моніторинг" можна розглядати як пасивну форму контролю. Застосування моніторингу пов'язується з відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому перевагу мають такі "безконтактні" способи і прийоми перевірок, як спостереження, аналіз, за допомогою яких суб'єкт доходить власних висновків, робить оцінки та прогнози щодо стану чи динаміки розвитку.

1. Сутність та необхідність фінансового моніторингу

У другій половині 90-х років минулого сторіччя "фінансовий моніторинг" використовували як спеціальний термін, що стосується сфери процедур банкрутства та антимонопольних розслідувань. І лише порівняно недавно це словосполучення стало використовуватись переважно у своєму вихідному семантичному розумінні - як позначення певних систематизованих, регулярних спостережень і заснованих на них дій у сфері фінансів, поза залежністю від специфіки предмета їхньої спрямованості.

Лише за останні роки значення словосполучення "фінансовий моніторинг" остаточно змінилося у вітчизняному науковому та офіційному категоріальному обігу в зв'язку з прийняттям Указу Президента України від 10 грудня 2001 р. "Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом", яким передбачено створення урядового органу державного управління - Державного департаменту фінансового моніторингу (Держфінмоніторинг), назва якого містить в узагальненій формі зазначене словосполучення як предмет діяльності.

Нині термін "фінансовий моніторинг" використовується в Україні і більшості країн СНД для узагальненого визначення комплексу заходів щодо запобігання відмиванню коштів.

Водночас редакція прийнятого у 2002 р. Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" (далі - Базовий Закон) не давала точного та повного визначення поняття "фінансовий моніторинг". Базовий Закон визначав лише перелік суб'єктів первинного та державного фінансового моніторингу, їх повноваження щодо проведення перевірок, надання інформації, забезпечення її збереження тощо. Тобто було сформульовано основні напрями діяльності відповідного державного органу.

У свою чергу, чинна редакція, у зв'язку з прийняттям змін і доповнень у травні 2010 р. до Базового Закону1, містить чітке визначення фінансового моніторингу - сукупність заходів, які здійснюються суб'єктами фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, що включають проведення державного фінансового моніторингу та первинного фінансового моніторингу.

Таким чином, фінансовий моніторинг в Україні набув конкретної ознаки та характеристики, і зміст його та завдання чітко обмежуються проблемами та заходами щодо запобігання відмиванню коштів.

На створення системи фінансового моніторингу об'єктивно вплинули певні негативні процеси, що мали місце у нашому суспільстві. Через допущені прорахунки, насамперед низьку дієздатність держави, становлення ринкових відносин супроводжувалося глибокими деформаційними процесами. Набули поширення нецивілізовані форми нагромадження капіталу, істотні суперечності в практиці приватизації, зростали рівень тінізації економіки, корупції та економічної злочинності, обсяги позабанківського грошового обігу.

Зауважимо що, окрім зазначених об'єктивних внутрішніх чинників, на визначення протидії відмиванню коштів одним із пріоритетних напрямів державної політики, суттєво вплинули також інтеграційні процеси зі світовою спільнотою.

Зважаючи на це, у контексті деталізації економіки України важливе значення має налагодження чіткого механізму фінансового моніторингу, який не перешкоджав би нормальному функціонуванню банківської та фінансової системи країни.

Правова природа фінансового моніторингу як сфери державного контролю проявляється в тому, що він проводиться визначеними державою органами та їх посадовими особами у межах і відповідно до правових норм. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать визначені правові засади. Вони характеризуються певними ознаками. Передусім, такою ознакою є те, що фінансовий моніторинг на вищому рівні здійснюється центральними органами виконавчої влади та Національним банком України. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями.

Правову природу фінансового моніторингу визначає також детальна процедурна регламентація його здійснення: від визначення суб'єкта фінансового моніторингу, його завдань, сфери діяльності, місця в загальній структурі до опису проведення дій - проводити ідентифікацію особи, яка здійснює фінансову операцію, що підлягає фінансовому моніторингу, забезпечувати виявлення і реєстрацію фінансових операцій, які відповідно до Закону підлягають фінансовому моніторингу, надавати уповноваженому органу інформацію про фінансову операцію, що підлягає обов'язковому фінансовому моніторингу, сприяти суб'єктам державного фінансового моніторингу з питань проведення аналізу фінансових операцій, котрі підлягають фінансовому моніторингу, вживати заходів щодо запобігання розголошенню інформації з питань фінансового моніторингу, зберігати документи, що стосуються ідентифікації осіб, якими здійснено фінансову операцію, що згідно з чинним законодавством підлягає фінансовому моніторингу.