Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 8. Адміністративно-процесуальні норми

Найважливішими ознаками, що дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле та самостійне правове явище, слід вважати наявність специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин.

Адміністративно-процесуальна норма - це встановлене або санкціоноване державою та забезпечене її примусом загальнообов'язкове правило поведінки, яким регулюються організуючі суспільні відносини, що виникають у ході реалізації процесуального порядку вирішення адміністративних справ.

У наукових джерелах серед найбільш поширених рис адміністративно-процесуальної норми виокремлюють такі: а) загальнообов'язковість; б) формальна визначеність; в) загальний характер; г) представницько-зобов'язуючий характер; ґ) встановлюється або санкціонується компетентними державними органами; д) охороняється всіма заходами державного впливу, включаючи примус; е) загальнозначущість; є) системність; ж) елемент системи права; з) абстрактність; и) владний характер; і) функціональність; ї) ясність тощо.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому.

1. Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням. Матеріальні норми регулюють права та обов'язки суб'єктів і відповідають на запитання "що робити?". Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації цих прав та обов'язків і відповідають на запитання "як, яким чином робити?".

2. Процесуальні норми другорядні стосовно матеріальних. Це означає, що вони виникають й існують лише за потреби у реалізації матеріальних норм, за потреби у встановленні обов'язкових для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правил розгляду адміністративних справ.

Слід зазначити, що потреба в адміністративно-процесуальних нормах виникає лише у разі коли необхідна спеціальна процедура для вирішення конкретного управлінського питання.

У таких випадках йдеться про матеріальні норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

3. Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тільки частково.

Неможливо побудувати автономну конструкцію, в якій би взаємодіяли тільки дві норми: з одного боку - матеріальна, з іншого - процесуальна, тобто конструкцію, в якій процесуальна норма була б замкнена виключно на одну матеріальну норму і забезпечувала б її реалізацію в повному обсязі.

Взята окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує кілька матеріальних норм, але ніколи не забезпечує їх реалізацію до кінця. У свою чергу, взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації треба взаємодіяти з групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.

4. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не лише адміністративного права. Цю функцію вони виконують і щодо інших правових галузей.

Будучи первинним елементом адміністративно-процесуального права та системи права в цілому, адміністративно-процесуальна норма водночас є складним системним утворенням, що має власну структуру

Структура адміністративно-процесуальної норми - це її внутрішня будова, логічно обумовлена система взаємодіючих і взаємозалежних елементів.

Традиційно у структурі юридичних норм виділяють три складових елементи: гіпотезу, диспозицію й санкцію.

Гіпотеза - вказує на конкретні життєві обставини (умови), за наявності або відсутності яких адміністративно-процесуальна норма вступає в дію.

Існує кілька різновидів гіпотез адміністративно-процесуальних норм. Відповідно до ступеня визначеності відображених у ній обставин гіпотеза може бути абсолютно визначеною та відносно визначеною.

Відносно визначена гіпотеза надає суб'єктам правозастосування можливість самим вирішувати питання про наявність чи відсутність умов для вступу адміністративно-процесуальної норми в дію. Зазвичай такі гіпотези формулюються за допомогою семантичних конструкцій: "за необхідності", "у разі потреби", "у випадку, коли є підстава вважати", "з урахуванням обставин", "з власної ініціативи" тощо.

Абсолютно визначена гіпотеза чітко окреслює сферу застосування адміністративно-процесуальної норми. Остання вступає у дію в єдино можливому випадку, прямо вказаному в гіпотезі. Відповідне питання вже не покладається на розсуд суб'єкта правозастосовної діяльності - воно однозначно вирішено законодавцем.

За кількістю відображених умов дії адміністративно-процесуальної норми гіпотези поділяються на прості та складні.

У простій гіпотезі вказана лише одна умова реалізації норми адміністративно-процесуального права.

Складні гіпотези встановлюють одразу кілька обставин, які передбачають "задіяння" адміністративно-процесуальної норми. Серед цих гіпотез виділяють альтернативні та комплексні.

В альтернативній гіпотезі кожна окрема обставина з кількох наявних є достатньою для вступу норми у дію.

Комплексна гіпотеза передбачає кілька умов, одночасне настання яких тягне виникнення відповідних адміністративно-процесуальних правовідносин. Кожна з цих умов, взята окремо, є недостатньою для активації адміністративно-процесуальної норми.

Диспозиція адміністративно-процесуальної норми - це правило поведінки, за яким учасники адміністративно-процесуальних правовідносин діють у разі настання умов, передбачених гіпотезою.

Залежно від ступеня конкретизації закріпленого правила поведінки диспозиції норм адміністративно-процесуального права класифікуються на прямі, альтернативні та бланкетні.

Пряма (визначена) диспозиція містить вказівку на єдино можливий у даному випадку варіант поведінки. Вона є найбільш простою для розуміння та застосування, оскільки абсолютно точно і ясно визначає необхідну поведінку суб'єктів правовідносин, не припускаючи жодних її альтернатив.

Альтернативна (відносно визначена) диспозиція закріплює кілька варіантів можливої поведінки. При виникненні обставин, передбачених гіпотезою, учасник адміністративно-процесуальних правовідносин отримує можливість вибору одного, кількох або, навіть, усіх цих варіантів одразу. Разом з тим, його поведінка не повинна виходити за рамки, окреслені адміністративно-процесуальною нормою.

Бланкетна ("відсилочна", або "відкрита") диспозиція містить найзагальнішу характеристику правила поведінки, жодним чином його не конкретизуючи. Роз'яснення щодо необхідного порядку дій слід шукати в інших нормах або нормативних актах, до яких вона відсилає.

Іноді бланкетна диспозиція адміністративно-процесуальної норми переадресовує суб'єкта правозастосування до інших положень цього самого нормативного акта.

Але значно частіше бланкетна диспозиція адміністративно-процесуальних норм пов'язана з іншими нормативними актами. У переважній більшості випадків вона не містить посилання на конкретні норми. Зазвичай, нормотворець обмежується вказівкою на:

а) назву відповідного нормативного акта;

б) тип нормативних актів, де слід шукати кореспондуючу юридичну норму;

в) суб'єкта видання нормативного акта;

г) сферу дії відповідного нормативного акта;

д) законодавство України взагалі.

У всіх зазначених випадках пошук необхідної норми покладається безпосередньо на суб'єкта правозастосовної діяльності.

Санкція адміністративно-процесуальної норми вказує на несприятливі наслідки, що настають у разі порушення її диспозиції.

Варто відмітити, що лише незначна кількість адміністративно-процесуальних норм характеризується наявністю "власної" санкції. У цьому немає об'єктивної потреби - адже їх реалізація гарантована загальноприйнятими заходами примусу, як-то: скасування акта правозастосування, дисциплінарна відповідальність посадової особи тощо. А у тих випадках, коли невиконання або порушення певного правила адміністративного процесу становить очевидну суспільну небезпечність, реалізація відповідної адміністративно-процесуальної норми забезпечується санкціями кримінально-правових та адміністративно-деліктних норм.

Окрему санкцію норма адміністративно-процесуального права встановлює лише тоді, коли нормотворець вважає за необхідне підкреслити особливу важливість закріпленого у нормі правила поведінки для всебічного, неупередженого, об'єктивного, оперативного розгляду адміністративної справи.

Отже, якщо постає нагальна необхідність у забезпеченні певних процесуальних дій за допомогою заходів процесуального примусу, то останні формулюються у санкціях окремих адміністративно-процесуальних норм. При цьому санкція виконує функцію забезпечення нормального перебігу адміністративного процесу і не має на меті притягнення порушника процесуальних правил до відповідальності. Адже реальна процесуальна відповідальність неодмінно була 6 пов'язана з додатковими несприятливими наслідками або покаранням винної особи.

За ступенем визначеності заходів процесуального примусу санкції адміністративно-процесуальних норм поділяються на абсолютно визначені, відносно визначені та альтернативні.

Абсолютно визначена санкція чітко та однозначно передбачає захід негативного впливу на недобросовісного учасника адміністративно-процесуальних правовідносин.

Відносно визначена санкція, закріплюючи конкретний захід процесуального примусу, водночас встановлює межі його застосування.

Альтернативна санкція містить перелік заходів реагування на порушення правил адміністративного процесу. Конкретний захід (заходи) обирає суб'єкт правозастосовної діяльності.

- норми, які упорядковують адміністративно-процесуальні відносини у сфері підприємницької діяльності;

- адміністративно-процесуальні норми, які функціонують в інших сферах суспільного життя.

За дією в часі розрізняють такі види адміністративно-процесуальних норм:

- тимчасові (із заздалегідь визначеною тривалістю дії);

- постійні (з невизначеною тривалістю дії).

За дією в просторі адміністративно-процесуальні норми поділяються на:

- загальнодержавні;

- регіональні;

- місцеві;

- локальні.

Класифікації норм адміністративно-процесуального права будуються й за багатьма іншими критеріями: за способом викладення змісту норми (визначені та бланкетні); за суб'єктами видання; за колом адресатів тощо.

Санкції деяких адміністративно-процесуальних норм можуть поєднувати ознаки відносної визначеності та альтернативності.

З метою якомога повнішого осмислення закономірностей функціонування, принципів побудови та інших сутнісних характеристик адміністративно-процесуальних норм у теорії права розробляються їх різноманітні класифікації. Число критеріїв таких класифікацій (а отже, і самих класифікацій) є практично необмеженим, тому звернімося до найбільш значущих із них:

За функціональним призначенням можна виділити:

- норми-дефініції - містять визначення категорій і понять адміністративно-процесуального права;

- норми-принципи - виражають основоположні ідеї, покладені в основу адміністративного процесу та його окремих проваджень;

- визначально-установчі норми - закріплюють цілі й завдання адміністративно-процесуальної діяльності органів публічної влади,*

- норми, які окреслюють коло джерел адміністративно-процесуального права та його інститутів;

- норми, що визначають процесуально-правовий статус суб'єктів адміністративно-процесуального права;

- процедурні норми - закріплюють адміністративно-процесуальні строки та послідовність адміністративно-процесуальних дій;

- норми, котрі розкривають зміст процесуальних правил або документів;

- норми, якими визначаються підстави та межі юридичної відповідальності за порушення правил адміністративного провадження;

- норми, що закріплюють перелік заходів процесуального примусу, а також підстави та порядок їх застосування;

- норми, спрямовані на забезпечення законності в адміністративно-процесуальній сфері;

- норми, які встановлюють інші правила організації та здійснення адміністративно-процесуальної діяльності органів публічної влади.

Відповідно до сфери соціальних відносин, у якій вони функціонують, адміністративно-процесуальні норми класифікуються на:

норми, що регламентують адміністративно-процесуальні відносини у сфері економіки та її численних галузях - промисловості, будівництві, транспорті тощо;

- норми, які регулюють адміністративно-процесуальні відносини у соціально-культурній сфері, зокрема у галузях науки, освіти, охорони здоров'я тощо;

- норми, котрими регулюються адміністративно-процесуальні відносини у тих або інших секторах політичної сфери: оборони, безпеки, юстиції, внутрішніх справ, закордонних справ тощо;