Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 10. Суб'єкти адміністративного процесу

У загальнотеоретичному розумінні суб'єктом (від латинського subjectus- той, хто знаходиться в основі) визнається носій предметно-практичної діяльності і пізнання (індивід або соціальна група), джерело активності, які спрямовані на об'єкт.

У свою чергу, у теорії права суб'єкт права - це особа (фізична або юридична), що за законом володіє здатністю мати і реалізовувати безпосередньо або через представника права і юридичні обов'язки (тобто правосуб'єктністю).

Правосуб'єктністю, що включає правоздатність і дієздатність, наділені як суб'єкти матеріальних адміністративно-правових відносин, так і суб'єкти процесуальних адміністративно-правових відносин.

Адміністративно-процесуальна правоздатність - це здатність мати юридичні права та обов'язки в адміністративному процесі. Вона визнається за всіма громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, а також за органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями, які є юридичними особами.

Адміністративна процесуальна правоздатність виникає у громадян з моменту їх народження і припиняється смертю. У юридичних осіб вона виникає з моменту їх створення та припиняється їх ліквідацією. Для участі в адміністративному процесі крім загальної адміністративної процесуальної правоздатності необхідною є також наявність конкретної адміністративної процесуальної правоздатності у даній конкретній справі.

Щоб особисто брати участь у розгляді адміністративної справи, недостатньо мати тільки адміністративну процесуальну правоздатність. Необхідним для учасника справи є також володіння адміністративною процесуальною дієздатністю.

Адміністративно-процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові.

Вона належить фізичним особам, які: 1) досягли повноліття; 2) не визнані судом недієздатними. Також вона може належати фізичним особам до досягнення повноліття у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

Адміністративною процесуальною дієздатністю наділяються також органи публічної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, їх посадові та службові особи, підприємства, установи, організації (юридичні особи).

Складовою процесуальної дієздатності є адміністративно-процесуальна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-процесуальних норм юридичну відповідальність.

Необхідно розмежувати поняття "суб'єкт адміністративного процесу" і "суб'єкт адміністративно-процесуальних правовідносин*.

Суб'єкт адміністративного процесу має потенційну здатність вступати в адміністративно-процесуальні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником зазначених правовідносин.

Суб'єкт адміністративно-процесуальних правовідносин - це фактичний учасник правових зв'язків у сфері публічного управління, тобто він обов'язково бере у них участь.

Важливо зазначити, що суб'єкт адміністративного процесу характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатної, відповідно до своїх процесуальних прав та обов'язків, мати, виражати й здійснювати певну волю як учасник конкретних відносин.

Однією з особливостей процесуальних адміністративно-правових відносин є те, що у них можуть брати участь суб'єкти, які не беруть участі у матеріальних адміністративно-правових відносинах, наприклад прокурор, суд.

Суб'єкти адміністративного процесу, залежно від своїх процесуальних функцій, поділяються на: ті, які наділені владними повноваженнями, безпосередньо мають право здійснювати провадження, тобто "лідируючі суб'єкти", їм держава надала широкі права та поклала на них значні обов'язки; ті, які мають "зацікавлену" позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі; ті, які займають "пасивну" позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі, вони залучаються до участі у ній, оскільки це необхідно для з'ясування істини, найбільш повного і всебічного встановлення всіх обставин у справі. Причому наведений поділ суб'єктів процесу має місце в усіх видах адміністративних проваджень з деякими уточненнями функціональних повноважень щодо конкретного провадження.

Характерною особливістю адміністративного процесу є те, що в окремих випадках вирішення конкретної справи може відбуватися без участі осіб, які сприяють суб'єктам, наділеним владними повноваженнями щодо відповідного адміністративного провадження. Таких суб'єктів прийнято поділяти на обов'язкових і факультативних суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин.

На сьогодні інститут суб'єктів адміністративного процесу достатньо ґрунтовно досліджений у теорії адміністративного процесу. Теоретиками адміністративного процесу запропоновані різноманітні класифікації суб'єктів процесуальних правовідносин залежно від того, що вкладається кожним із них у його зміст. Наприклад, С. М. Махіна запропонувала таку класифікацію:

В управлінському процесі беруть участь три групи суб'єктів.

Перша група - наділені власними повноваженнями (сторона, яка управляє) - Президент України, вищі посадові особи, вищі органи виконавчої влади.

Друга група - це суб'єкти, на яких поширюється владний вплив (керована сторона). До них належать фізичні та юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями у сфері управління.

До третьої групи автор включає суб'єктів які одночасно володіють владними повноваженнями та перебувають під управлінським впливом. Це посадові особи, державні та муніципальні службовці, структурні підрозділи органів державної влади та ін.¹

Що стосується адміністративного процесу як форми примусового впливу, то, як зазначає Н. Г. Саліщева, його суб'єктів можна поділити на дві групи.

До першої групи належать суб'єкти, безпосередньо зацікавлені в результатах юридичного процесу, чиї інтереси та суб'єктивні права підлягають захисту всіма процесуальними способами та прийомами.

До другої групи належать лідируючі суб'єкти, які виконують свої функції в чужому інтересі, з метою законного та обґрунтованого рішення у справі, яка розглядається.

В. Д. Сорокін поділяє суб'єктів адміністративного процесу на індивідуальні - громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства; колективні - органи виконавчої влади, підприємства, установи, громадські об'єднання, державні та муніципальні службовці².

М. М. Тищенко визначає учасників процесу як громадян, інших осіб, колективи громадян та організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть певні обов'язки, що дозволяє їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, колективів громадян чи організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Організаторів же (лідируючих суб'єктів) він визначає як суб'єктів адміністративного процесу, які діють з метою ведення процесу і здатні на державно-владній основі самостійно приймати рішення у справі.

Група організаторів (лідируючих суб'єктів) неоднорідна. Істотне значення має відношення того чи іншого органу (посадової особи) до правозастосування, тобто до вирішення справи. Орган (посадова особа), що вирішує справу, лідирує не тільки на стадії вирішення. Він має достатньо процесуальних можливостей, щоб забезпечити провадження на інших стадіях: процесуального контролю; санкціонування процесуальних дій, що проводяться іншими лідируючими суб'єктами; забезпечення виконання рішення. Таких організаторів вчений пропонує називати проводом. Інші лідируючі суб'єкти, залежно від ступеня публічності юридичної справи (юрисдикційна, позитивна), більшою чи меншою мірою залежні від проводу. У юрисдикційних справах лідируючі суб'єкти наділені більшою свободою у примусовій реалізації владних повноважень щодо зацікавлених осіб. В інших провадженнях такі лідируючі суб'єкти звертаються до проводу за санкціонуванням владного впливу. В останньому випадку процесуальний статус лідируючих суб'єктів наближається до статусу зацікавлених осіб. Урешті-решт усіх лідируючих суб'єктів можна віднести до складу учасників, оскільки реалізація примусових процесуальних дій у переважній більшості випадків здійснюється із санкції проводу.

Тому суб'єктів провадження вчений пропонує поділити на провід та учасників. А останніх - на лідируючих суб'єктів, зацікавлених осіб та осіб, які сприяють розгляду справи¹.

В. К. Колпаков виділяє п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу²:

1) громадяни;

2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату;

3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність;

4) державні службовці, службовці органів місцевого самоврядування, посадові особи, наділені адміністративно-процесуальними правами та обов'язками;

5) інші державні органи та їх посадові особи. Особливе місце серед них посідають громадяни. Вони: по-перше, є носіями прав і обов'язків (у тому числі й адміністративно-процесуальних) у будь-якій галузі публічно-управлінської сфери (господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній);

по-друге, специфіка загальноправового статусу громадян зумовлює обов'язок усіх інших суб'єктів адміністративного процесу забезпечувати додержання їхніх (громадян) прав;

по-третє, на відміну від інших суб'єктів, громадяни не є компетентними вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але в такому разі вони належать до іншої категорії суб'єктів);

по-четверте, громадяни не можуть вступати в адміністративно-процесуальні відносини безпосередньо один з одним.

Виконавчо-розпорядчі органи як суб'єкти адміністративного процесу характеризуються передусім тим, що вирішують індивідуально-конкретні справи. Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність виконавчо-розпорядчих органів при цьому є різною. Вона поділяється на загальну, галузеву та спеціальну.

Загальну правосуб'єктність мають органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої належності. До них відносяться, наприклад, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування.

Галузеву правосуб'єктність мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у межах галузі. Це, наприклад, департаменти, служби, відділи міністерств.

Спеціальну правосуб'єктність мають органи, створені спеціально для вирішення вузького кола справ, наприклад адміністративна комісія районної державної адміністрації.

Враховуючи сучасні тенденції розвитку адміністративно-процесуального законодавства та теоретичні дослідження вчених-адміністра-тивістів систему суб'єктів адміністративного процесу можна представити таким чином:

- громадяни, іноземні громадяни та особи без громадянства;

- державні органи, підприємства та установи;

- громадські об'єднання та інші недержавні організації, підприємства та установи;

- державні службовці;

- службовці громадських об'єднань та інших недержавних формувань.

Громадяни, іноземні громадяни та особи без громадянства утворюють найбільш численну групу суб'єктів адміністративного процесу. Вони виступають в адміністративному процесі як:

- особа, яка порушила адміністративну справу перед органом, котрий має право на її вирішення, у зв'язку з реалізацією своїх прав або виконанням обов'язків;

- сторона адміністративного спору, що заявила в органі, правомочному розглядати адміністративну справу, вимоги про захист порушеного або оспорюваного права, або сторона, до якої пред'явлено позов через порушення або оспорювання нею прав заявника;

- третя особа, тобто особа, котра як заявила самостійну вимогу на предмет спору, так і не заявила такої вимоги, але приєдналася до вимог однієї зі сторін;

- уповноважений представник, якщо інше не передбачено законодавством;

- особи, яка притягається до адміністративної відповідальності;

- потерпілий, тобто особа, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичну або матеріальну шкоду;

- особа, яка захищає права та інтереси інших осіб;

- свідок, перекладач, експерт.

У кожному з перелічених випадків правовий статус громадянина як учасника адміністративного процесу має свою специфіку, обумовлену роллю, яку виконує громадянин у процесі. Законодавство закріплює загальні процесуальні права та обов'язки, визнаючи за громадянами адміністративно-процесуальну правоздатність та адміністративно-процесуальну дієздатність.

Державні органи, підприємства та установи. їм належить особлива роль у сфері публічно-правових відносин. Органи законодавчої (представницької) влади, органи виконавчої влади, суди, прокуратура тією чи іншою мірою наділені правами з вирішення конкретних адміністративних справ. Державні органи, насамперед органи виконавчої влади, можуть виступати в адміністративному процесі як: органи, що розглядають і вирішують адміністративну справу; органи, які, здійснюючи свої функції, порушують справу перед органом, що має право на її вирішення; сторони адміністративно-правового спору, треті особи; органи, що захищають права і законні інтереси інших осіб (органів, установ, організацій). Державні підприємства, установи, об'єднання та інші юридичні особи з тих самих підстав, що і державні органи, можуть бути учасниками адміністративного процесу.

Громадські об'єднання та інші недержавні організації, підприємства та установи можуть виступати в адміністративному процесі як: недержавне формування (організація тощо), яка, здійснюючи свої функції, порушила адміністративну справу перед органом, що має право її вирішувати; сторона адміністративного спору; третя особа; організація, що захищає права та інтереси інших осіб; організація, яка вирішує адміністративну справу у випадках і межах, встановлених законодавством.

Державні службовці. Як суб'єкти адміністративного процесу службовці можуть виступати в якості: посадової особи, що розглядає та приймає рішення в адміністративній справі; посадової особи, яка, здійснюючи свої функції, порушила адміністративну справу перед органом, що має право на її вирішення; сторони адміністративно-правового спору; представника державного органу, державного підприємства, установи; третьої особи; особи, яка притягається до дисциплінарної або адміністративної відповідальності.

Службовці громадських об'єднань та інших недержавних формувань. Наділені адміністративними правами та обов'язками недержавні службовці можуть виступати в адміністративному процесі як: службовець, котрий, здійснюючи службові функції, порушив адміністративну справу перед органом, який має право на її вирішення; сторона адміністративно-правового спору; представник громадського об'єднання чи іншого недержавного формування; третя особа; службовець, який розглядає та приймає рішення в адміністративній справі у випадках, передбачених законодавством; особа, що притягається до адміністративної відповідальності у випадках, передбачених законом. У передбачених законодавством випадках учасниками адміністративного процесу можуть виступати представники громадських об'єднань, організацій, наприклад профспілок, товариств захисту прав споживачів, товариських судів тощо.