Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - РОЗДІЛ 2. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

§ 1. Зародження місцевої демократії в умовах еволюції українського суспільства

Місцеве самоврядування України в її сучасних територіальних вимірах пройшло складний та суперечливий історичний шлях, зазнаючи протягом століть впливу східної та західної політичних культур. Його історична характеристика також неоднозначна, адже існують різні підходи дослідників до виникнення, періодизації і розвитку місцевого самоврядування, спостерігається недостатній рівень дослідженості етапів становлення місцевого самоврядування на українських землях.

Цей інститут у сучасному розумінні склався у світовій практиці на межі ХУІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії трансформувались у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була однією з причин суспільних рухів. Його Ідеї протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню. Проте деякі елементи станового самоврядування у демократичних державах збереглися і до наших днів (громада, статути міст тощо), наповнившись новим правовим змістом.

У додержавну добу зародження місцевого самоврядування у східнослов'янських племен відбувалося в сім'ях, кровно споріднених у родах. Згодом більшого значення набуває сусідство, тобто близькість не походження, а проживання. Таким чином утворюються поселення на зразок хуторів, міст та регіонів, спілкування між якими здійснювалось на основі правил поведінки уніфікованих форм (звичаєвого права).

Справи громад хуторів, міст і регіонів обговорювались та ухвалювались спільною радою (вічем), до якої входили старші представники від усіх сімей чи родів. За звичаєвим правом віче як форма самоврядування передавалось з покоління у покоління ще багато століть.

У Київській Русі на рівні регіону елементи самоврядування знаходили свій вияв у вічевій демократи. Для вічової організації управління характерним був розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, віча відали питаннями війни і миру, укладення угод, організації війська, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувались значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішували міські віча, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування. Економічну основу місцевого самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська (сусідська) громада —- верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю корпоративної власності, представляла своїх громадян у відносинах з Іншими громадами, феодалами, державною владою. Отже, верві були носіями громадівського самоврядування66.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо у містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. У цей час виникає складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була зумовлена статусом міста.

Так, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація — міський орган державної влади, очолюваний старостою, який призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах (у документах це "громада", "копа", "купа"). Юридично оформлено міське самоврядування у формі війтівства у Литовських статутах 1529, 1566, 1688 років, якими були узаконені міські віча.

У містах, що перебували у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, очолювана призначеним власником намісником, урядником, тіуном тощо. Вона відала справами замку центральної частини міста та приписаними до нього селянами з навколишніх сіл, а також питаннями оборони, збирала податки на користь власника міста, під керівництвом намісника вела міжусобні війни. Компетенція війта як керівника міської громади і намісника як керівника адміністрації розмежовувалися. У той же час війт залежав від замкової адміністрації, хоча його повноваження були досить значними.

Важливу, але негативну роль для українських міст відіграв інститут юридики, що існував до XVIII ст. Це міська територія, що разом з городянами, які на ній проживають, в адміністративному і правовому відношенні контролювалась феодальним власником. Юридики та їх населення не підпорядковувались органам міського самоврядування67.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що поширилось на українські міста із сер. XIV ст. Міське населення звільнялось від юрисдикції урядової адміністрації (феодалів, воєвод, намісників, Ін.) й місту надавалась можливість самоврядування на корпоративній основі, запроваджувались власні органи міського самоврядування — магістрати у складі ради та лави. Сільське самоврядування ґрунтувалося на німецькому і волоському (угорському і молдавському) праві, але в дещо спрощеній формі68.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Козацької держави, що зумовлювалось її полково-сотенним устроєм. Полки та сотні — одночасно військові й адміністративно-територіальні одиниці, користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. Справами міст Лівобережжя відала управа (рада), до складу якої також входила ратуша, очолювана городовим або козацьким отаманом, і підпорядковувалась вищестоящій козацькій адміністрації.

Українське населення міст прагнуло до участі в місцевому самоврядуванні. Після битви козаків з польським військом під Зборовом між Хмельницьким і поляками був укладений мирний договір (Зборівський трактат, затверджений сеймом у кін. 1649 р.), що передбачав право православних міщан входити до складу муніципальних урядів.

Місцева демократія знаходять своє відображення у козацьких радах. У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика 1710 р. підтверджувалося станове самоврядування та зроблено намір захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. Загалом з Козацькою державою пов'язують початок становлення українського муні-ципалізму як системи управління місцевими справами, у якій місцевому самоврядуванню відводиться важлива роль69.

За часів Гетьманщини "з-під юрисдикції полковників були вилучені міста, що мали самоврядування на основі магдебурзького права, підтверджене царськими грамотами". Ці міста отримали у власність значні земельні володіння: поля, сінокоси й ліси. На утримання органів міського самоврядування йшло мито з привізного краму, з ремісників, із заїжджих дворів та лазень, з млинів, броварень, цегелень, "мостове", "вагове", "комірне" іт. ін.

З підписанням Українсько-московського договору 1654 р. поступово ліквідується місцеве самоврядування. Так, після смерті гетьмана І. Скоропадського 1722 р. запроваджено так звану комендантську систему, що передбачала адміністративний нагляд російських комендантів за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні. У 1764-1783 рр. ліквідується Гетьманщина й автономний полково-сотенний устрій України, з ним і Магдебурзьке право в її містах.

Після видання Катериною II у 1785 р. "жалованой грамоты на права и выгоды городам Российской империи" на Лівобережній та Слобідській Україні були створені нові станові органи місцевого самоврядування (міські думи). Це означало уніфікацію форм організації суспільного життя в Україні за російським зразком. Посилення русифікації та ослаблення процесу європеїзації місцевого самоврядування в України, що відбувалися паралельно, особливо помітні після занепаду 30-річного існування Козацької держави70.

У 1796 році імператор Павло І спробував поновити існуючу раніше структуру управління в Україні, але відродити Магдебурзьке право не вдалося. Таким чином XIX - поч. XX ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування. У 1831 р. видано царський указ про офіційне скасування Магдебурзького права, указом царя Миколи І в 1834 р. воно було скасовано і в Києві. Згодом в Україні формуються загальноімперські органи місцевого самоврядування, запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства у 1838 р. із 1861 р. поширюється на всіх селян. Сільське товариство (сільська громада) мало корпоративну власність, у т.ч. на землю. Найважливіші питання сільського товариства вирішував сільський схід, а поточні справи - обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.

Значний вплив на суспільне життя України мала проведена Олександром II1864 р. земська реформа . В європейській частині Російської імперії, включаючи Лівобережну та Слобідську Україну, засновувалися земські установи як органи регіонального самоврядування. Введення в дію в 1864 р. "Положення про земські установи" здійснювали тимчасові волосні комісії, що складалися з представника дворянства, міського голови, чиновників від палати державного майна І від контори удільних селян.

До відання земських установ належало:

• утримання доріг, мостів, перевезень:

• винаймання будівель для станових приставів, судових слідчих;

• утримання канцелярій посередницьких комісій;

• утримання місцевих установ з селянських справ;

• утримання статистичних комітетів;

• розвиток торгівлі і промислу.

Губернські земські збори як представницькі органи, обрані за куріальною системою, проводились один раз на рік, але могли скликатися і позачергові збори. Для поточної роботи вони обирали земську управу, яка вирішувала поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подібним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах.

Земство розпоряджалось мізерними матеріальними можливостями, могло асигнувати певні суми на справи народної освіти, але розпоряджатися цими сумами не мало права. Вони не володіли повною свободою І самостійністю, будь-яка постанова могла бути опротестована губернатором. Загалом домінуючий вплив на місцеві справи мало дворянство, на відміну від селян, адже в основі Положення 1864 р. був закладений принцип майнового цензу.

Система місцевого та регіонального самоврядування в дореформений період не була однорідна, дещо віддалена від приписів закону і потребувала реорганізації. Так, Міське положення і 870 р. Олександра П запроваджувалось у дев'яти губернських і прирівняних до них містах України, а в інших містах реформа проводилась на розсуд міністра внутрішніх справ з урахуванням місцевих особливостей. Виборче право (активне і пасивне) надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданими, не молодшим 25 років та володів в межах міста нерухомим майном. Не дивлячись на ліквідацію станового принципу, виборчі права отримала приблизно десята частина городян віком від 18 років (11-13%), адже в основу виборів був покладений майновий ценз.

Серед міських голів переважали торговці, з 1875 р. міщани і дворяни. Багатонаціональний склад міст, ворогуючі групи виборців призвели до того, що склад дум не влаштовував законодавців і урядову владу (незначна роль дворянства). Це стало причиною міської контреформи 1892 р. Нове Земське Положення позбавляло виборчого права духовенство, селянство, товариства, селян, які володіють в волості приватною землею, власників торгових, промислових установ, а також євреїв. По суті був знищений принцип виборності управ, зменшилась кількості гласних у два рази. Відбулись зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи. права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Ця реформа відкинула становлення місцевої влади назад, реально існуюче земство не проіснувало і 25 років.

Корисним для сьогодення України є досвід гласності дум: усі ухвали та постанови дум, міський бюджет, звіт про його виконання, звіти управ підлягали опублікуванню. Однак були і негативні моменти у їх діяльності, наприклад, низьке відвідування засідань дум, відсутність ініціативи гласних ("партій") та Ін. У міських думах, як І серед виборців, відбувалась боротьба різних угрупувань, іноді застосовуючи насилля, панування окремих осіб або груп гласних матеріально залежало від торгово-промисловців. Тому колегіальне вирішення міських справ нерідко було лише формальністю, а самоврядування перетворювалося у "фікцію".

Міськими справами безпосередньо завідувала міська управа, при якій існували підготовчі, виконавчі та інші комісії. За Міським положенням 1870 р. однією з основ організації міського громадського управління був принцип відділення розпорядчої влади від виконавчої, які надавалися думі та управі.

Виборці не мали права давати гласним ніяких інструкцій. Управа обиралась думою і була підзвітна їй, але дума не могла довільно усунути обраних нею ж осіб з посади до закінчення встановленого законом строку їх повноважень. Гласні на засіданні думи мали право робити запити з питань міського господарства і користувались цим досить часто. У той же час принцип розподілу розпорядчої та виконавчої влади реалізовувався непослідовно. Це призводило до того, що дума могла паралізувати діяльність підзвітної їй управи, усунути її від вирішення багатьох справ. З другого боку, надані законом засоби впливу управи на рішення дум, байдужість гласних до міських справ і фактична безконтрольність діяльності управ нерідко призводила до перетворення їх з виконавчого у розпорядчий орган.

Поставивши управу в становище, підпорядковане думі, закон передбачив і можливість впливу управи на рішення дум зі сторони управ і міських голів — органів, підзвітних думі. Реальна влада міського голови була значно більшою, ніж передбачалась за законом. Так, він як голова колегіального органу мав можливість забезпечувати вирішення міських справ у бажаному йому напрямі.

Реформуючи громадське управління міст, царський уряд наділив місцеві органи правами самоврядування в межах, вигідних для себе. У результаті громадському управлінню були надані функції "господарського самоврядування", позбавивши їх права займатися політичними питаннями. Урядовий нагляд обмежувався наглядом за законністю дій міського самоврядування, не втручаючись у його господарську діяльність. Однак мали місце факти протидії самоврядування незаконним діям адміністрації, що призвело до конфліктів.

Для виконання своїх рішень органи самоврядування не мали примусової влади, яка залишалась у руках поліції. І хоча закон зобов'язав її сприяти у виконанні законних вимог самоврядування, насправді такої допомоги не надходило. Становище міського голови було важливим з точки зору охорони урядового інтересу, тому міські голови губернських і прирівняних до них міст затверджувались на своїх посадах міністром внутрішніх справ, а інших міст—губернатором. Урядові органи "недостатність" своєї законної влади щодо самоврядування нерідко компенсували прямим порушенням закону, санкціонованим на найвищому рівні.

Загалом проведення цієї реформи сприяло збільшенню міських доходів, уряд отримав можливість перекласти на самоврядування значну частину витрат, обтяжливих для центральної влади.

Схожі процеси у другій половині XIX і на початку XX ст. відбувалися в Галичині, що перебувала в складі Австро-Угорщини. Місцеве самоврядування там було засноване на принципах австрійського закону про громади 1861 р., який встановлював засади місцевого самоврядування в імперії. Галичина була коронним краєм у складі Австрійської імперії і Галицький сейм 1866 року прийняв закон про громади для Галичини разом з виборчою ординацією.

Окрему цікаву сторінку в історії місцевого самоврядування складають спроби побудувати його систему на поч. XX ст. незалежними українськими урядами (Генеральним Секретаріатом, Гетьманатом, Директорією), і тому саме з цього періоду йде відлік процесу його українізації.

З проголошенням незалежної Української Народної Республіки здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. За ініціативою Центральної Ради проводились губернські та повітові національні з'їзди, які вирішували справи своєї компетенції політичного характеру, брали участь у національно-визвольному русі. У 1917 р. в Україні відбулося ряд виборчих кампаній, починаючи з міських виборів за постановою Тимчасового уряду від 15 квітня 1917 р. Українські партії прагнули у виборах за пропорційною системою зайняти міцні позиції в думах, забезпечивши підтримку діям УЦР на місцях. У ряді міст за Ініціативою української губернської ради створювали "українські демократичні блоки".

УII Універсалі Центральної Ради від 20 листопада 1917 р. оголошувалось про "вжиття всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях". Зберігаючи земську систему самоврядування, IV Універсал 1918 р. запровадив ще й Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів. За Конституцією УНР 1918 р. конституційний лад України мав базуватись на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). організаційної самостійності місцевого самоврядування (ст. 26)71. Проте ці конституційні положення не були реалізовані.

З 29 квітня 1918 р. Українську Державу очолював гетьман П. Скоропадський, Його "Грамота до всього українського народу". "Закони про тимчасовий державний устрій України" визначали основні засади влади. Проблеми місцевої адміністрації вони практично не регламентували і один абзац "Грамоти", яким населення повідомлялося про розпуск Центральної Ради та всіх її органів, давав підстави до висновку, що це стосується і сформованих в УНР місцевих органів.

За наказом міністра внутрішніх справ Ф. Лизогуба комісари були усунуті зі своїх посад і їх місце посіли так звані старости, які й очолили місцеву адміністрацію. У своїй діяльності вони керувались "Тимчасовим на час війни положенням про губернських та повітових комісарів". Перед системою місцевих адміністрацій постало завдання впорядкувати місцеве життя, а саме:

• підтримання правопорядку в губернії,

• ознайомлення населення з нормативними актами Ради Міністрів.

• контроль за виконанням нормативних актів,

• інформування Ради Міністрів про ситуацію в губерніях,

• контроль за діяльністю місцевих органів та органів місцевого самоврядування,

• політичний нагляд за державними та громадськими організаціями.

У сфері нормотворчості старости мали право видавати постанови у межах їх компетенції, припиняти дію розпоряджень місцевих державних органів і самоврядування, якщо вони суперечили чинному законодавству. Поступово до компетенції губернських та повітових старост віднесено всю повноту влади на місцях. Було видано закон про Державну варту (міліцію), яка підпорядковувалась безпосередньо старостам. Так, на рівні губернії почав функціонувати "помічник-інспектор Державної варти", нарівні повіту "начальник повітової Державної варти". Це свідчило, що нова влада, взявши на озброєння повчальний досвід ЦР, прагне йти шляхом створення "сильної" місцевої адміністрації.

Водночас ліквідовувались недержавні структури, які виконували управлінські функції на місцях. Діяльність рад, комітетів, спілок, інших органів була оголошена поза законом і всі їх розпорядження не мали юридичної сили. Складна політична ситуація змушувала уряд П. Скоропадського розширити сферу діяльності старост з адміністративних функцій до поліцейсько-політичних.

Так, було створено освідомчий відділ при управлінні губернського старости з основною функцією — боротьба з антидержавними злочинами. Начальник відділу призначався директором департаменту державної варти і підкорявся губернському старості. Відчуваючи підтримку уряду, старости зловживали владою, видавали конституційні постанови І т. д., що змусило Раду Міністрів вжити контрзаходів: було видано обіжник "Про сферу діяльності губернських та повітових старост".

Окрема проблема місцевої влади — взаємовідносини між старостами та органами самоврядування, більшість з яких була в опозиції до гетьмана та урядових структур. Координацією відносин державних органів із земствами І міськими думами, надання їм інформаційної, правової та матеріальної допомоги, адміністративним наглядом за їх діяльністю відав департамент місцевого самоврядування. Тимчасова урядова комісія у справах місцевого самоврядування на чолі з князем Голіциним встановила, що загалом діяльність земств і міських дум 1917-1918 рр. завдала шкідливих збитків для української державності. Уряд Скоропадського прийняв рішення створити у кожному повіті ревізійні комісії для перевірки діяльності земств та міських дум, за її результатами вирішувати майбутнє кожного органу місцевого самоврядування. Пропонувалось надати губернським та повітовим старостам повноваження розпускати земства через протиправний характер їх діяльності або встановити над ними контроль.

У регіонах, де земства і думи функціонували, вони підпорядковувались старості, який одноособово розглядав питання про можливість проведення зборів, їх порядок денний та ін. в діяльності органів місцевого самоврядування. Нерідко представники місцевих органів здійснювали арешт активних земських діячіві.

Протест висловлювала громадськість України, створюючи організації, які захищали права міських дум: "Спілка міст північної України", "Рада представників великих міст України". Урядові структури негативно віднеслись до їх діяльності, заборонили проводити з'їзди, у результаті роль місцевого самоврядування було зведено до мінімуму. У той же час, визнаючи право територій на самоврядування, Рада Міністрів вирішила створити органи самоврядування на нових засадах згідно із законом 1918 р. "Про вибори губернських і повітових земських гласних", але втілити в життя його не вдалося.

Директорія як правонаступник УНР відновила дію багатьох актів Центральної Ради. Конгрес Трудового народу України у формі декларації 1919р. ухвалив "тимчасову Конституцію УНР", проголошуючи таку модель місцевого самоврядування:"... мають бути скликані нові органи влади на місцях, а до того місцева влада належить комісарам, які повинні працювати в контакті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників"74. Було запропоновано і Закон "Про місцеві конгреси і ради трудового народу", де визначалося положення про місцеві органи влади і їх повноваження. Але за короткий час існування УНР це лише спроби створити такі місцеві органи влади, вони не набули великого досвіду з вирішення місцевих справ.

Саме період нетривалого існування УНР та ЗУНР пов'язаний з пошуком власних моделей територіальної організації. Після утворення ЗУНР у 1918 р. місцеве самоврядування зайняло гідне місце серед її конституційних органів. Збереження існуючих моделей самоврядування забезпечило на цій території певну стабільність і порядок в умовах постійних військових дій 1917-1920 рр. На відміну від східноукраїнських урядів того часу, які лише теоретично вирішували проблеми місцевого самоврядування, ЗУНР швидко створила ефективний адміністративний апарат на всіх рівнях влади.

Традиції місцевого самоврядування в цьому регіоні виявилися стійкими. На українських землях, окупованих після першої світової війни Польщею, Румунією й Чехословаччиною, місцеве самоврядування збереглось, але було передане під контроль колоніальної адміністрації. До 1939 р. воно існувало в Східній Галичині за австрійською системою, на Волині за моделлю російської земської реформи 1864 р., у Буковині до 1940 р. панувала румунська система місцевого самоврядування, а в Закарпатті 1920-1938 рр. у межах Чехословаччини була проголошена крайова автономія, покликана гарантувати власну систему місцевого самоврядування75. Але ця автономія не була реалізана і після завоювання Карпатської України угорськими фашистами, місцеве самоврядування в Закарпатті фактично ліквідували.

За радянських часів ради, хоча і були виборними, але мало представницькими органами влади, які діяли на основі принципу демократичного централізму в системі органів державної влади. До їх компетенції належали:

- запровадження в життя всіх постанов вищих органів влади:

- піднесення територій у господарському І культурному аспектах;

- керівництво всіма підпорядкованими їм органами державного управління;

- вирішення інших питань місцевого значення.

Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні починається після прийняття Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" 1990 р. Це перша спроба трансформації місцевих рад всіх територіальних рівнів, які входили до єдиної системи органів державної влади, в органи місцевого самоврядування. Отже, місцеві ради мали подвійну природу: органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Наступні кроки у становленні місцевого самоврядування в умовах здійснення політико-правових і економічних реформ передбачили відхід від дуалізму та впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування, розвиток ефективної системи і механізмів місцевого самоврядування згідно з міжнародними стандартами і демократичними цінностями.

За останні роки в чинне законодавство України неодноразово вносились зміни з метою створення ефективної системи місцевого самоврядування, але ці заходи не завжди давали бажаних результатів. Обговорення в наукових, політичних та інших колах проблем місцевого самоврядування засвідчило наявність різних поглядів на його сутність і роль. Тому є потреба глибокого, об'єктивного вивчення теорії й практики діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, відповідного вітчизняного історичного І зарубіжного досвіду.

Як бачимо, в Україні здавна панують ідеологія колективізму і соборності, в основі яких закладені ідеї самоврядування. Вони не тільки стали стрижнем для саморозвитку соціальних мікрогромад, але і силою, здатною протистояти надмірній централізації державної влади. Демократія на рівні місцевого самоврядування надає людині, а також відповідним колективам можливість здійснити своє самовизначення і самореалізацію у таких формах як збори громадян, місцеві Ініціативи, місцеві вибори, референдуми, громадські обговорення тощо. Очевидно, що сучасне поняття та зміст місцевого самоврядування відмінні від їхнього розуміння у минулому Однак навіть різноманітність форм його проявів у різні часи дозволяє узагальнити уявлення про них, врахувати помилки і здобутки наших предків, які прагнули збудувати могутнє суспільство і державу з ефективною місцевою владою, схожою на ті, що вже століттями мають інші надії.