Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 1. Міжнародно-правові акти у сфері місцевого самоврядування. Особливості впровадження європейських стандартів у законодавство України

§ 1. Міжнародно-правові акти у сфері місцевого самоврядування. Особливості впровадження європейських стандартів у законодавство України

Зближення правових систем європейських держав, впровадження єдиних демократичних стандартів є важливою традицією формування нових галузей, інститутів національного права і законодавства чи удосконалення вже існуючих. У цьому контексті актуальним є дослідження важливих інститутів громадянського суспільства в Україні та їх відповідність загальновизнаним нормам.

Саме інститут місцевого самоврядування сприяє розвитку соціально-політичного та економічного потенціалу територіальних громад у суспільстві, поєднанню інтересів населення з державними інтересами. Основні засади його організації і діяльності закріплені у міжнародно-правових документах локальної демократії, які розробляються у рамках:

а) міжнародних міжурядових організацій універсального характеру (ООН, ЇЇ спеціалізовані установи тощо);

б) міжнародних міжурядових організацій регіонального характеру (Рада Європи, Європейський Союз, Організація з безпеки і співробітництва в Європі, та ін.) і сприймаються державами-членами цих організацій за допомогою підписання міжнародних договорів;

в) у рамках міжнародних неурядових організацій місцевої влади (наприклад. Міжнародний Союз місцевої влади.

Всесвітня асоціація місцевого самоврядування і т. ін.), що потім лобіюються міжнародною громадськістю й органами місцевого самоврядування конкретних держав з метою включення їх основних положень у національне законодавство цих держав109. Так, наприклад, у ЄС такі її органи як, насамперед, Європейська комісія. Комітет регіонів ЄС, у Раді Європи — Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ), Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) — покликані сприяти розвитку демократії на місцях, системи місцевого самоврядування в окремих державах і на рівні міжнародних організацій, розробляти та удосконалювати єдині стандарти у цій сфері. Демократичні стандарти ЄС і Ради Європи, без сумніву, не є суперечливими.

Також у межах європейського співробітництва створено Раду європейських муніципалітетів і регіонів. Організацію об'єднаних міст, Зібрання регіонів Європи, Раду регіонів і громад Європи, Європейський фонд регіонального розвитку, створюється "Європа регіонів" як міжрегіональне об'єднання. їх завданням є захист І представництво інтересів регіонів, взаємний обмін досвідом, надання інформаційно-консультативної, правової та ін. допомоги.

На момент проголошення незалежності України уже існувала міжнародно-правова база розвитку місцевого самоврядування. Ще 1948 р. прийнято Загальну декларацію прав людини ООН, ст. 21 якої зазначає, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і за допомогою вільнообраних представників. 1969 р. ГА ООН схвалила Декларацію Суспільного прогресу та розвитку, підкресливши необхідність втілення в країнах-членах ООН законів, гарантуючих ефективну участь усіх елементів суспільства в підготовці та здійсненні національних планів і програм соціально-економічного розвитку.

Ці міжнародні документи стали основою для ухвалення двох інших фундаментальних документів — Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування, схваленої Інтернаціональною спілкою місцевих влад 1985 р., та Європейської Хартії про місцеве самоврядування, схваленої Радою Європи 1985 р.

Обидва міжнародно-правові документи передбачають правовий захист місцевого самоврядування для забезпечення вільного здійснення ним своїх повноважень (ст. 11 Декларації та ст. 11 Хартії). В українському законодавстві з питань місцевого самоврядування знайшли своє втілення положення Декларації щодо функцій і діяльності місцевих виборних осіб та органів місцевого самоврядування, гарантій їх діяльності, матеріально-фінансової основи тощо. Проте ще попереду необхідність подальшого удосконалення чинного законодавства у цій сфері110.

Основний міжнародний документ країн-членів Ради Європи — Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р., яка містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, зобов'язує застосовувати норми, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову незалежність місцевих влад. У літературі цей документ характеризують як "стандарт місцевої демократії для країн-членів Ради Європи", "еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для держав-членів європейської співдружності"1 п.

У преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування зазначено:

• місцеве самоврядування — одна з основ демократичного ладу:

• право громадян брати участь в управлінні суспільними справами;

• для забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління створюються органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;

• збереження І закріплення місцевого самоврядування в країнах Європи є внеском у будівництво Європи на принципах демократії і децентралізації влади;

• місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають створюватися демократичним шляхом з широкою компетенцією;

• права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені.

Ратифікована Україною ця хартія відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства112, П положення мають обов'язкову юридичну силу. Конституція певною мірою конкретизує частину принципів Європейської хартії місцевого самоврядування щодо національних особливостей. Визнається місцеве самоврядування як засада організації публічної влади на місцях, втілюючи ст. 2 хартії (статті 5. 7,). Отже, взаємовідносини центральних і місцевих органів влади мають будуватися не на основі жорсткої централізації чи так званого демократичного централізму, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування.

Правова автономія цих органів полягає в тому, що вони є юридичними особами і наділяються власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст. 4 хартії, ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування—територіальні громади та їх органи—не є елементами державного апарату. Тому вони повинні мати можливість самостійно визначати власну структуру відповідно до місцевих потреб і закону, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності. Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми для здійснення повноважень місцевого самоврядування та Його органів (ст. 9 хартії).

У хартії "місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення"113.Таке визначення частково закріплено в ч. 1ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". Проте останнім часом виявлено невідповідність офіційного перекладу Європейської хартії місцевого самоврядування українською мовою англомовному оригіналу. Деякі вчені вважають, що офіційний переклад не адекватний, бо звужує значення повноважень органів місцевого самоврядування лише до загальнодержавних питань114.

У частині 2 ст. З хартії перелічені суб'єкти місцевого самоврядування, які реалізують безпосередньо чи опосередковано самоврядні повноваження громад: "Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом"115. Слід зазначити, що дали положення в основному відповідають статтям 140,141,143 Конституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 закону 1997 р., але 1998 р. КМРВЄ рекомендував Україні забезпечити радам усіх рівнів можливість мати не лише підзвітні, але й власні, підпорядковані їм адміністративні органи116.

Окремої уваги потребує термін "компетенція місцевого самоврядування", який вживається в хартії. Це встановлена нормативними актами сукупність прав, обов'язків та предметів відання територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань самоврядування117. Цей термін поки не отримав належного нормативного і доктринального визначення в Україні, однак є гарантією права територіальної громади на самостійне вирішення всіх питань місцевого значення. Тобто принцип правової автономії потребує уточнення й удосконалення в національному законодавстві.

У частині 2 ст. 4 хартії закріплено принцип, за яким "місцева влада за законом має право вільно вирішувати будь-яке питання, не вилучене зі сфери її компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу". Цій вимозі частково відповідає ст. 4 закону 1997 р. і суперечить ст. 19 Конституції: "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". На таку невідповідність зауважив КМРВЄ 2001р. у рекомендації № 102 щодо місцевої та регіональної демократії в Україні118.

Частина 3 ст. 4 хартії закріплює загальний принцип децентралізації функцій державного управління (принцип субсидіар-ності): "муніципальні функції здійснюються властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, вимоги досягнення ефективності та економії". Хартія чітко визначає, що органи вищого рівня зобов'язані допомагати органам нижчого рівня у здійсненні своїх завдань, що відображено в ст. 142, 143 Конституції, розділі II закону 1997 р.

Частина 4 ст. 4 хартії проголошує принцип повноти повноважень місцевого самоврядування самоврядних прав: "Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом". Цей загалом закріплено в ст. 25 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". У Рекомендації КМРВЄ 2001 р.

зазначається, що надмірна кількість правових актів, у деяких випадках, суперечливих, має відношення до функцій органів місцевої та регіональної влади. Тому слід замінити ряд важливих делегованих повноважень, які для місцевих органів влади є обтяжливими.

У частина 6 ст. 4 хартії закріплено принцип урахування інтересів територіальних громад, що відображений у статтях 4,71 закону 1997 р.; ч. 5. ст. 4 хартії—принцип адаптації делегованих повноважень до місцевих умов, якому частково відповідає ч. З ст. 143 Конституції, Указ Президента "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" 2001 р. Однак делегування повноважень "знизу-вверх" від районних і обласних рад до місцевих держадміністрацій не є добровільним, у законі не зазначається "можуть", а лише "делегують"119. Тому органи місцевого самоврядування України навряд чи мають можливість вільно пристосовувати здійснення таких повноважень до місцевих інтересів, що змушує змінити внутрішнє законодавство.

Стаття 5 хартії закріплює принцип цілісності території: і відповідно до Конституції (п. 13 ст. 92) територіальний устрій України, порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою має визначатися виключно законами. У законодавстві України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування — території, у межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, тому проблемною є реалізація принципу незмінності територіальних меж органів місцевого самоврядування.

Пункт 2 ст. 6 хартії передбачає умови проходження служби співробітниками органів самоврядування, що відображено у ст. 38 Конституції, розмежовуючи державну службу і службу в органах місцевого самоврядування, у Законі "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Міжнародні норми про адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування зафіксовані у ст. 8 хартії, а саме такий контроль може:

• здійснюватися у формах і випадках, передбачених конституцією і законом;

• призначатися для забезпечення дотримання законності, включаючи контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень;

• здійснюватися таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу відповідав значимості інтересів, які це втручання має захистити.

Водночас закон "Про місцеве самоврядування в Україні" не визначає об'єктів, форм та підстав адміністративного контролю, містить лише загальні положення реалізації державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 20).

Стаття 9 хартії регламентує джерела фінансування органів місцевого самоврядування, які мають право на власні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. У цілому це положення закріплено в ст. 142 Конституції, статтях 3, 16 закону 1997 р., однак повна реалізація в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування можлива в умовах зростання економіки країни, виконання і контролю за виконанням місцевих бюджетів, збору і витрати місцевих податків і зборів в єдиному законі.

Стандарти співробітництва органів місцевого самоврядування, зокрема і міжнародного, закріплені у ст. 10 хартії, зокрема його обов'язковий характер120. Стаття 15 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначає, що для ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад органи місцевого самоврядування можуть об'єднуватися в асоціації та ін. форми добровільних об'єднань, входити до міжнародних асоціацій. Однак їм не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування"121. У статті 11 хартії визначено, що свобода дій органів місцевого самоврядування, у межах закріплених законом повноважень, повинна бути захищена і це відтворює Конституція (ст. 145) І базовий закон 1997 р. (ст. 4, 71), але необхідними є ефективні механізми їх реалізації у життя.

Як бачимо, основна частина хартії є зводом принципів, за якими має організовуватись І функціонувати місцеве самоврядування в країнах. Принципи локальної демократії розглядаються не щодо населення певної території, а крізь призму органів місцевого самоврядування, їх компетенції, порядку здійснення повноважень і коштів для цього122. Потребує змін і доповнень національне законодавство, прийняття нових нормативних актів на виконання Резолюцій і Рекомендацій Конгресу місцевих і регіональних влад Європи. Удосконалення потребує і зворотній процес, коли при опрацюванні та прийнятті національного законодавства не завжди враховуються норми обов'язкових для України міжнародних договорів.

До міжнародних документів рамкового характеру можна віднести І Європейську конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади, прийняту РЄ 1980 р. Вона містить основні положення та засади створення системи міжнародного співробітництва між сусідніми регіонами держав та їх місцевою владою, започаткувала створення "єврорегіонів" — макрорегіональних інтеграційних структур міжнародного характеру з розвинутою спільною соціально-економічною інфраструктурою.

Приєднання України до цієї конвенції 1993 р. І створення "Карпатського еврорегіону", єврорегіону "Буг" свідчить про позитивний досвід сприйняття Україною стандартів місцевого самоврядування, стимулює її бажання інтенсифікувати участь у міжнародному співробітництві місцевої влади123. Також важливими є Європейська урбаністична хартія 1993 р., Хартія про участь молоді в муніципальному та регіональному житті 1994р. тощо для активізації розвитку місцевого самоврядування та відповідного міжнародного співробітництва.

Таким чином, у Європейській хартії місцевого самоврядування та інших документах закріплено рамкові норми міжнародного характеру, без визнання державами яких і закріплення у внутрішньому законодавстві, їх виконання, важко говорити про спільні підходи країн Європи до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств, їх представницьких органів як основи демократичного устрою, про гармонізацію національного законодавства в цій сфері І, отже, про домінування інтеграційних тенденцій у Європі. Активне співробітництво з РЄ, ОБСЄ. ЄС. іншими організаціями дозволять Україні створити ефективний інструментарій демократичних правових реформ, наблизити органи влади і населення до європейських правових цінностей.

Національне законодавство в цілому відповідає світовим стандартам, але доцільно удосконалити належним чином конкретні норми законодавства у цій сфері, зокрема щодо фінансування органів місцевого самоврядування, обмежити компетенцію місцевих держадміністрацій до контрольних функцій і посередництва у відносинах органів самоврядування з виконавчою владою та Президентом, забезпечити механізм запровадження міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування у практиці суб'єктів місцевого самоврядування в Україні.