Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 3. Радянський період розвитку місцевого самоврядування: уроки для сучасної України

Вивчаючи історичні корені місцевого самоврядування в Україні, не можемо оминути період, коли місцеву владу уособлювала "радянська вертикаль". Є необхідність його оцінити без зайвої ідеологізації та політизації.

Як відомо, серед концепцій місцевого самоврядування, виділяють так звану "радянську" концепцію (систему), що виникла у XX ст. і базується на положеннях, за якими місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за реалізацію на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання державних функцій на території країни. Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю гілок влади, принципи розподілу влад, стримувань і противаг заперечуються — всі органи держави є похідними від рад та підзвітними їм. Загалом вона існувала в СРСР, діє в Китаї, Кубі, КНДР і В'єтнамі.

Від 1917 року відраховувала час і радянська державність України. її теоретики від самого початку розвивали думку (а їх апологети роблять це і сьогодні), що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. В період Громадянської війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 році у 40 % міст І селищ міського типу Ради взагалі не були створені. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах.

Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази. Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування.

Радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях були: в містах і селах—Ради Робітничих, Селянських та Червоноармійських депутатів, обрані ними Виконавчі Комітети; у губерніях, повітах і волостях — З'їзди Рад з обраними Виконавчими Комітетами90. Ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономію органів самоврядування, суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, завданням держави пролетарської диктатури, що за своєю природою була централізованою.

Для Української PCP характерна була ліквідація місцевого самоврядування, централізація й одержавлення місцевого життя (сталінська диктатура). Слід відзначити спроби розвитку громадського комуністичного самоврядування у 1956-1964 pp., але згодом посилюється централізм та одержавлення місцевого життя (1965-1982 pp.). Фактично розвиток місцевого самоврядування відбувався на західноукраїнських землях у складі міжвоєнної Польщі, Чехословаччини та Румунії до возз'єднання західноукраїнських земель з Українською PCP у складі СРСР (1939-1945 pp.).

Конституція УРСР 1937 р. перетворила Ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи Рад виключно як органів державної влади. Ради народних депутатів та їх органи не могли ухвалювати самостійних рішень. Справи, що за Конституцією належали до компетенції Рад народних депутатів, не могли вирішуватися ними без погодження з партійними керівниками. Саме тому рівень роботи рад не відповідав їх конституційній природі, інтересам народу тощо.

Аналіз законодавства та практики діяльності місцевих Рад на різних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити деякі їх характерні риси. Так, всі Ради були вмонтовані в єдину систему органів державної влади, створену на основі ст. З Конституції УРСР 1978 р.: "Організація і діяльність Радянської держави будуються відповідно до принципу демократичного централізму: виборності всіх органів державної влади знизу доверху, підзвітності їх народові, обов'язковості рішень вищестоящих органів для нижчестоящих". Реалізація цього принципу призвела до того, що діяльність місцевих Рад базувалась на основі дотримання пріоритету "загальнодержавних" Інтересів без врахування інтересів населення.

Досить суперечливою була в Радянському Союзі діяльність Рад народних депутатів. З одного боку, постійно вказувалося на необхідність зміцнення ЇХ матеріально-технічної бази, поступового підпорядкування Радам підприємств, установ і організацій, що обслуговували населення, з іншого, — Радам нічого, власне, не передавалося91. Все зосереджувалось у руках партійних комітетів, які свідомо гальмували процес розширення прав місцевих Рад народних депутатів. Як наслідок — правова, фінансова і матеріально-технічна база Рад народних депутатів була слабкою, вони перебували у скрутному становищі. Усі рішення Рад узгоджувалися з відповідними партійними комітетами, що призвело до того, що Ради більше керувалися партійними рішеннями, ніж законами.

За цих умов Ради народних депутатів не могли забезпечувати повне народовладдя, виконувати закріплені Конституцією УРСР повноваження. І це, на думку І. Плюща, не вина Рад народних депутатів, а їхня біда, адже саме таку модель винайшла колишня адміністративно-командна система.

Питання самоврядування у загальному контексті співвідношення з владою й управлінням в суспільстві певною мірою розглядались у радянській науковій літературі. На поч. 60-х років розвиваються положення про державне самоврядування народу і місцеве самоврядування (щоправда як прояв єдиної державної влади), національну автономію, Ради як органи державної влади і суспільного самоврядування. Здійснюється спроба аналізу управління І самоврядування, хоча й без врахування виконуваних ними функцій.

Багато вчених в своїх роботах вдавалися до терміну "самоврядування", маючи на увазі певну якість системи демократії. Проте, як правило, питання про самоврядування якщо і ставилося, то стосовно держави або громадських організацій93. Загалом спроба його запровадити в існуючу систему влади на місцях не дала (не могла дати) бажаного результату.

У ході розвитку концепції марксизму-ленінізму, трактування самоврядування пов'язується не стільки з децентралізацією і "комунальним устроєм", скільки з організацією державної влади в масштабах суспільства, як відображення важливої в межах цієї концепції закономірності суспільного розвитку — вирішальної ролі народних мас в історії. Проте навіть в умовах зміни ідеології, постановка питання про співвідношення окремих форм, проявів, аспектів публічної влади не є штучною, надбання минулої радянської науки у цій сфері не втрачають актуальності.

У1985 р. почався період перебудови, коли нові ліберальні Ідеї перепліталися з радянським уявленням про владу і демократію. Тоді у СРСР опубліковано переклад Європейської хартії місцевого самоврядування, однак він був кон'юнктурний, розкривав не усі значення, аспекти її об'єктів ("місцевий уряд", "місцеве управління", "місцеве самоврядування"), а лише прийнятних для тієї системи поглядів партійного керівництва94, адже продовжувала діяти ст. 6 Конституції СРСР (про керівну роль КПРС).

Виходячи з рішень з'їзду КПРС, партійних конференцій, їх відображення у законах до принципів соціалістичного самоврядування народу вперше було віднесено: масштабність, гласність; поєднання представницької і безпосередньої демократії: демократичний централізм; рівноправність націй; єдність саморегуляції і державних форм регулювання суспільних відносин; колективне вільне і ділове обговорення і вирішення питань; соціальну справедливість і гуманізм; критику і самокритику; законність та взаємну відповідальність держави і громадянина; контроль і перевірку виконання в поєднанні з відповідальністю за доручену справу; єдність прав, свобод і обов'язків громадян.

Усі принципи взаємопов'язані доповнюють один одного і визначають початок розвитку самоврядування при соціалізмі. Так принцип масштабності орієнтується на всі ланки і структури суспільства, стимулювання ініціативи і творчості мас залучення громадян у процес управління незалежно де воно відбувається на виробництві в державній діяльності регіонах і т. д. Поєднання суспільної і безпосередньої демократії вимагає також організації влади яка забезпечує вирішальне слово народу96.

Період чинності Конституції УРСР 20 квітня 1978 р. був кульмінаційним для радянської моделі організації влади на місцях, а його завершення ознаменувало перехід до інших форм конституційно-правового регулювання. Якщо виходити з політико-правових реалій радянської системи, то датою завершення цього періоду стало прийняття Закону "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" 9 квітня 1990 р. Цим Законом уперше визнавалося місцеве самоврядування як самоорганізація громадян з метою вирішення безпосередньо або через органи, що ними обираються, усіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення й особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної і фінансової бази.

Проголосивши 16 липня 1990 р. Декларацію про державний суверенітет України та прийнявши 24 серпня 1991 р. Акт про проголошення незалежності України, наша країна визначила тенденцію виходу з політико-правового поля СРСР. Це дало можливість Верховній Раді УРСР самостійно визначати основні напрями законодавчої політики, виходячи з національних інтересів України. Саме в Декларації визначено основні принципи організації влади, що вся влада в Україні належить народові, а влада народу здійснюється безпосередньо та через систему державних органів і місцеве самоврядування.

Новітня історія місцевого самоврядування України починається Із Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" 1990 p., у якому дана категорія визначалась як "територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української PCP та власної фінансово-економічної бази". Прийняття закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради всіх територіальних рівнів в органи самоврядування. При цьому він віддзеркалював відповідні норми згаданого закону СРСР, виходив з положень теорії дуалізму місцевого самоврядування, що відображено у подвійному статусі місцевих рад: як органи місцевого самоврядування й органи державної влади. А загальноприйняті світові норми їх визначають як недержавний чи автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, але ці суперечності можна пояснити наявністю Конституції 1978 p.. недостатнім рівнем теоретичного вивчення питань самоврядування на той час.

Законом 1990 р. повернуто до вжитку термін "місцеве самоврядування", визначаючи основні принципи діяльності органів місцевого самоврядування, у т. ч. економічну самостійність. Практично усі наступні зміни (про бюджетну систему та ін.) погіршували його правовий стан. Зроблена спроба надати більшу роль місцевому самоврядуванню, передусім рівню населених пунктів, а не районів і областей, можливість містам шукати шляхи подолання економічної кризи.

Водночас принцип незалежності і самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення передбачав щоб Ради, мали не лише економічно-фінансову і правову, а й організаційну самостійність. Тому закон скасував підпорядкування по вертикалі в системі місцевих рад подвійне підпорядкування їх виконавчих І розпорядчих органів (виконкомів їх відділів і управлінь). Ці обставини призвели до порушення зв'язків у системі державної влади загострення кризи виконавчої влади97.

З грудня 1991 р. розпочався процес внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна розробка українського законодавства. Напоч. 1992 р. прийнято закони "Про представника Президента України", "Про внесення змін до Закону Української PCP "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування", де місцеве та регіональне самоврядування закріплювалося як основа демократичного устрою влади в Україні.

Закон про місцеве самоврядування 1992 р. врахував передачу частини повноважень від обласних та районних Рад Представникам Президента. Головним елементом цієї реформи було те, що на районному і обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялись власних виконавчих органів і набули характеру виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів функціонувало місцеве самоврядування на основі його базових принципів. Наступним етапом реформування органів влади стало прийняття законів "Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад", "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" 1994 р. Однак, на думку В. Куйбіди. "недопрацьованим залишався розподіл функцій між представницьким та виконавчим органами"98.

Конституційним Договором між Президентом України та Верховною Радою України 1995 р. впроваджено Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Він заповнив конституційний вакуум влади та реалізації принципу її розподілу на загальнодержавному і територіальному {центральні і місцеві органи державної виконавчої влади та місцеве самоврядування) рівнях. Розвиток законодавства про місцеве самоврядування відбувався паралельно із розробкою нової конституції України. У її Концепції, схваленій 1991 р., органи місцевого самоврядування розглядалися як органи місцевої державної влади і органи місцевого і регіонального самоврядування.

Прискорення соціального й економічного розвитку України вимагали нових підходів у вирішенні питань становлення державності, розбудови демократичних інститутів суспільства. Економічні цілі пов'язані з госпрозрахунком, самофінансуванням, тісно переплелись з політичними цілями. Само управлінська ідея отримала повну реабілітацію, починається її повторне відкриття 1 розвиток. Загалом прийняті закони 1990-х рр. не змінювали суті діючої системи організації влади; при який місцеві Ради народних депутатів були низовими органами держави, але вже розширювали самоуправлінню! засади їх діяльності. Проте, не дивлячись на спроби реформування, в незалежній Україні, практично не спостерігається відхід від радянської моделі організації та діяльності місцевих органів влади, радянської ідеології тощо. Також, на нашу думку, не отримали належного теоретичного розвитку ідеї самоврядування у юридичній науці.

Подальше об'єктивне вивчення розвитку місцевого самоврядування допоможе врахувати помилки І здобутки у процесі розбудови демократичної держави з ефективною місцевою владою, схожою на ті, що мають інші нації, враховуючи власні традиції та особливості, відповідний досвід у цій сфері.