Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 4. Розвиток поглядів на місцеве самоврядування в історії української науки

Розробленням концепції місцевого самоврядування, його теоретико-правових засад з початку 90-х років займається значна кількість фахівців. Спостерігаються їх різні підходи до періодизації становлення, організації та функціонування місцевого самоврядування в українській державі, проте це вагомий внесок у вітчизняну науку, теоретичне підґрунтя для вдосконалення системи органів самоврядування. Дослідження місцевого самоврядування можна класифікувати за двома основними напрямами;

1) вивчення й узагальнення історико-правового досвіду становлення органів місцевого самоврядування на основі вивчення першоджерельної бази, фундаментальних праць дослідників різних історичних періодів;

2) теоретичні дослідження ролі інституту місцевого самоврядування в системі публічної влади, його співвідношення з організацією державної влади, визначення їх компетенції відповідно до іманентно властивої природи цього інституту, його реальних можливостей впливу на суспільство сучасної України.

Відсутність єдиного теоретичного підходу до визначення природи місцевого самоврядування зумовлює існування внутрішньо-суперечливої системи організації місцевої влади. Правове закріплення останньої відбувалося хаотично, акти законодавства про місцеве самоврядування, прийняті в різний час, ґрунтуються на різних Ідеологіях і не завжди узгоджені між собою".

Ідеї та практика місцевого самоврядування мають давні традиції від вічових зборів Київської Русі, запровадження магдебурзького права, інститутів козацької демократії, функціонування міських дум, губернських і земських установ, сільських сходів під час перебування України у складі Російської імперії, сільських, містечкових, волосних органів, повітових і губернських комісарів, дум за часів УНР.

Більшість революційних народників схилялася, щоб принцип верховенства волі народу був основою всіх рівнів влади. У програмних принципах народоправління акцентувалось на демократичних традиціях сільської громади. Висуваючи загальнодемократичні гасла про права нації на суверенний розвиток, вони мали на увазі не федерацію рівноправних народів, а федерацію громад, об'єднаних в області й підпорядкованих на місцях обласному управлінню, а в центрі—союзному урядові. Але народники не дали відповіді на поставлені життям питання, практичних рекомендацій з розв'язання національних проблем.

У XIX — поч. XX ст. відбувається поступова демократизація суспільства, реформування державної влади, створення органів земського і міського самоврядування. Одночасно у Російській імперії здійснювалися дослідження, що спочатку мали характер перших узагальнень досвіду діяльності реформованих органів самоврядування, зростав інтерес до вивчення окремих аспектів їх взаємодії органами держави. Так, видатним істориком земств став Б. Веселовський, наукове обґрунтування питань державотворення знаходимо у О. Кізеветтера, М. Свєшникова, Д. Семенова, І. Страховського.

Правознавець О. Кістяківський(1833-1885 рр.) своє державно-правове вчення виклав на основі юридичного позитивізму, розробив "теорію прогресивного конституціоналізму". Саме в конституційній державі домінують демократичні засади: місцеве та державне самоврядування; право зборів і об'єднань. За його вченням, умовами реалізації таких засад є виборчий процес, право відозви посадових осіб, судова підзвітність чиновників, законність у діяльності органів влади100.

Яскравими представниками політико-правової думки України, які обстоювали ідеї місцевого самоврядування, стали В. Винни-ченко, М. Грушевський, М. Драгоманов, В. Липинський, М. Міхновський, О. Романович-Славатинський, Ю. Панейко, С. Подо-линський, М. Стахів, І. Франко, В. Целевичта ін.

М. Драгоманов (1841-1895 рр.) як прихильник поділу влади, вважав самоврядування основою руху до справедливості, основної мети — повернення української нації до сім'ї культурних націй. У праці "Історична Польща і великоруська демократія" він виводить ряд принципів локальної демократії.

Питання про те, чи зможе Україна повернути свою цілісність, М. Драгоманов ставить у залежність від її здатності відродити громадівські традиції самоврядування (так званий громадівський соціалізм). У проекті "Вільна Спілка" він розвивав уявлення про обласні собори й обласні думи як органи захисту прав самоврядних регіонів, яким мало належати право попереднього розгляду державних фінансових законів, розроблення законодавства у місцевих справах, контроль над поліцією101.

Самоврядні громади та ширші області (землі) об'єднуються у "вільний союз-спілку" на основі принципів конституціоналізму і представницьких органів на різних щаблях.

Ідеал політичної федерації Драгоманова реалізується у вислідковуванні децентралізації та дебюрократизації держави "знизу вгору" при повному визнанні самоуправних одиниць (громад, волостей, повітів, земель), кожна з яких має самостійність стосовно інших самоуправ. В одному з проектів, беручи до уваги економічно-географічні критерії. Російська імперія поділяється на 20 автономних земель, зокрема. 4 на українських землях (поліська, київська, одеська, харківська).

Отже, основою концепцій М. Драгоманова була "вільна громада", вільні договірні відносини між громадами та землями, міське самоуправління (автономія міст). Також він сприяв розвитку земського руху.

У женевській "Громаді" реалізував свої погляди, виходячи з драгоманівської "громади" також С, Подолинський (1850-1891 рр.). Україна мала стати федеративною республікою вільно об'єднаних громад, тобто основою майбутньої демократичної держави є "громада" — об'єднання людей для виконання виробничих функцій і розв'язання громадських справ. Подолинський підкреслював залежність влади, прав і свобод від рівня господарської самостійності громади, розвитку продуктивних сил суспільства. Складові частини держави (громади) ухвалюють у своїх справах обов'язкові норми, а спільна "рада громад> є арбітром у конфліктах між ними.

У кін. XIX — поч. XX ст. відповідні погляди щодо розвитку української національної справи, інтересів місцевого населення поділяли 1 розвивали політичні діячі й мислителі О. Романович-Славатинський, М.Туган-Барановський, М. Славінський, В. Вер-надський, А. Кримський, М. Палієнко, які, як правило, відстоювали державницьку модель місцевого самоврядування.

І. Франко (1856-1916 рр.) зазначав, що у майбутньому суспільстві має утвердитися справжнє народовладдя, реальна, а не формальна, демократія. Основний засіб здійснення народом своєї влади, на його думку, — це громади, що виконують усі функції управління суспільством: господарсько-економічну та культурно-освітню, судову. Представницькі органи належить утворити на рівні вільного союзу громад. Усі обранці підконтрольні громадам, які їх обрали.

Соціалістичне суспільство, на переконання І. Франка, дуже зорганізоване суспільство, де панує народний суверенітет. Він вважав, що новий соціально справедливий устрій базуватиметься на широкому самоуправлінні громад і країв, складених з вільних людей і об'єднаних вільною федерацією на основі солідарності інтересів, відсутності політичного тиску на народ. Сам народ знизу управляє собою, працює на себе, сам освічується й сам захищається.

З початку першої російської революції М. Грушевський[1866-1934 рр.) запропонував власний конституційний проект перебудови Росії. Це була принципово нова концепція адміністративно-територіального устрою, яка виходила з децентралізації Російської імперії, поступової відмови від губернсько-повітового поділу та запровадження земельного поділу, характерного для вітчизняної традиції.

Центральна Рада виявляла свою прихильність до інституту місцевого самоврядування. Разом з тим чи не в усіх її документах фактично йдеться про підпорядкування органів місцевого самоврядування центральному урядові.

М. Грушевський вважав доцільним на першому етапі побудови незалежної Української держави організувати місцеву владу на основі українських комітетів у волостях і містах. Вони мали утворюватися за принципами формування самої Центральної Ради і не втрачати свого значення з розвитком й організацією на нових підставах органів міської та земської самоуправи.

Учений пропонує відмовитися від декларативного закріплення статусу місцевих рад. Предметом конституційного регулювання статусу органів місцевого самоврядування має бути їх юридична природа як заснована на законі самоорганізація громадян сільських І міських громад для задоволення колективних життєвих потреб за рахунок власного і державного фінансування.

Місцеве самоврядування означає самоврядування в місцях проживання людей, за межами населених пунктів самоврядування стає регіональним, бо охоплює окремі пункти та населення відповідної території. На думку М. Грушевського, місцеве самоврядування має здійснюватися на рівні повітів і волостей, гарантуватися основним законом країни103. Він обґрунтував повноваження й юридичну основу самоврядних областей, які слід встановити Конституцією. Досліджуючи місцеві органи влади, вчений І політик розробляє концепцію федеративного устрою України, яка має складатися з 30 земель, менших за губернії, але більших за повіти. Нова земельна структура базувалася на принципах: "натуральних", реальних зв'язків104; універсальності — землі визначали судовими та виборчими округами; децентралізації І громадського самоврядування — до компетенції центральної виконавчої влади (Ради Народних Міністрів) слід віднести "справи поза межами діяльності установ місцевої та національної самоуправи, що стосуються республіки".

Центром конституційної системи України М. Грушевський вважав народ, людину з її правами і вольностями. У науковій і практичній сферах він спирався на ідеї народного суверенітету, непорушності громадянських прав, важливість яких у тому, що базуються на світовому досвіді країн парламентської демократії, пристосовуючись до специфічних умов української дійсності.

Певну чіткість і перспективи місцевого самоврядування в Українській Народній Республіці вносить Конституція 1918 р. Систему місцевого самоврядування мали становити землі, волості й громади, а їх відносини з державою передбачались у такому вигляді: "Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації"105. Та в умовах громадянської війни ці наміри не реалізувались.

Гетьман П. Скоропадський у 1918 р. розпустив органи місцевого самоврядування, створені Центральною Радою. У Києві було сформоване Управління Столичного Отамана, а в Одесі Управління Міського Отамана. Державний секретар І. Кістяківський на з'їзді губернських старост заявив, що за досвідом революції "місцеве самоврядування, збудоване на протидержавному виборчому законі, знизило місцеве господарство та повернуло здорове господарче життя земств і міст в боротьбу ПОЛІТИЧНИХ програм".

Директорія після декларації поновлення демократичного устрою в Україні в умовах громадянської війни не змогла реалізувати свої наміри. Але ідея широкого самоврядування відроджується в УНР наприкінці 1920 р., коли з'являються проекти нової Конституції УНР, де пропонувалася система громад, волостей, повітів і "вищих над ними одиниць самоврядування", розмежована (починаючи з рівня повітів) компетенція "урядових чиновників" І "чиновників самоврядування".

У розробленні Конституції УНР брав участь Володимир Винниченко (1880-1951 рр.), який обстоював принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову; ідею рівності громадян перед законом. Заслуговує уваги його визначення сутності державності як устрою матеріального та психічного життя народу, його економіки, політики, національності, культури — складного комплексу самоорганізації людей106.

Певний розвиток отримали ідеї місцевого самоврядування на українських землях у складі Російської та Австро-Угорської імперій, де відбувались реформи місцевих органів влади, що мали відповідне значення для українського населення.

С. Томашівський (1875-1930 рр.) виклав свою концепцію у працях "Українська Історія", "Про історію, героїв і політику". Його державницька концепція ґрунтується на ідеї особливої ролі Галичини й уніатської церкви в українському державотворенні. Основними її вихідними чинниками визначалися земля, нація та держава, насамперед територіальний патріотизм і національна ідея. С. Томашівський вважав, що майбутня українська держава має формуватися на основі політичної автономії західноукраїнських земель з власним законодавством, адміністрацією, армією, системою освіти. Автономія повинна спиратися на традиції

Галицько-Волинського князівства, а також політичний досвід Австро-Угорської монархії та польського республіканського правління.

В. Липинський (1882-1931 рр.) вважав, що тільки власна держава, збудована українською нацією на своїй етнографічній території, врятує націю від економічного розпаду й анархії. Він розчаровався народницькою елітою, яка розуміла демократію як необмежене народовладдя під проводом Рад та отаманів і виявилася нездатною вирішити проблеми державного будівництва. Нація у В. Липинського виступає як політична спільність, що охоплює громадян держави, незалежно від їх етнічної належності. Забезпеченню єдності нації слугує й територіальний патріотизм—усвідомлення своєї території, любов до своєї землі, почуття єдності та співпраці її постійних мешканців, незалежно від походження, соціально-класової, етнічної належності, віросповідання.

Ідеологи націоналізму М. Міхновський, Д. Донцов і М. Сцібор-ський також зробили свій внесок у розвиток національних ідей про місцеве самоврядування.

Однією з основних причин втрати українцями державності М. Махновський вважав відсутність внутрішньої єдності й висував Ідею національного солідаризму, яка має об'єднати окремі частини нації в єдине ціле. Вона найповніше була сформульована в "X заповідях Української народної партії". М. Міхновський — один з авторів конституційного проекту "Самостійна Україна" (1905 р.), за яким Україна мала бути президентською республікою з двопалатним парламентом — Радою представників І Сенатом. Вибори повинні відбуватися з урахуванням національно-економічних особливостей дев'яти вільних і самоуправних земель. Передбачалися широкі громадянські свободи, суд присяжних, націоналізація землі за викуп і розподіл її за національною ознакою. Для нього розв'язання національного питання мало передувати соціальному

Відповідно до політико-ідеологічної концепції Д. Донцова (1883-1973 рр.) ідеалом державного ладу є "селянська дрібнобуржуазна республіка". Запропонована ним селянська демократія не мала нічого спільного з демократією "пацифізму, егалітаризму, антимілітаризму, охлократії та класової боротьби". Як вважали деякі критики вченого, вона була демократією праці.

Ієрархії, суспільної солідарності, обов'язку і міцного поступу. Це демократія "самодисципліни", вищих ідей, "продукції", "свободи й самодіяльності".

Минуле українського самоврядування, починаючи з 1917 р., пов'язане з "радянською" його моделлю, що має не стільки практичний, скільки академічний інтерес. "Радянську" систему народовладдя складали ради — органи державної влади та ланки ієрархічної піраміди. її вищим організаційним принципом був демократичний централізм, що формально визнавав самостійність територій, але супроводжувався жорсткою централізацією та концентрацією влади. Розпорядчими були сформовані радами виконавчі комітети, діяльність яких мала подвійне підпорядкування: вищому органу влади та раді.

На територіях України поза межами СРСР було випущено ряд агітаційно-роз'яснювальних і просвітницьких матеріалів "Практичний порадник про виборчу ординацію до громад Галичини", "Громадська самоуправа. Практичний порадник про громадські і самоуправні бюджетові і податкові закони зі зразками замітів, відкликів і жалоб" В. Целевича, "Права і обов'язки громад і громадських урядів", "Про державу" М. Стахіва, де акцентувалась увага на значенні громад, громадських рад як органів управління, суті і ролі місцевого самоврядування у механізмі публічної влади держави.

У радянські часи інтерес до дослідження місцевого самоврядування знижується через ідеологічні та класові міркування, слідування висловленим В. Леніним негативним оцінкам місцевого державного апарату Російської імперії, критиці земств. Визнання місцевого самоврядування буржуазним і класово чужим пролетаріату призвело до того, що проблеми взаємовідносин земств, міст і місцевої адміністрації, їх правового регулювання втратили актуальність. До них повертаються тільки у повоєнний період.

Потреба у реформуванні системи місцевого самоврядування була зумовлена недосконалістю Конституції СРСР 1936 р., яка визначала вертикальну систему органів самоврядування.

що суперечило концепції самоврядування. Специфіка побуцови такої системи й ідеологізація суспільства за радянських часів зумовлювали спрямування досліджень радянських учених з даної проблематики. Праці О. Карлова, Г. Барабашова, К. Шеремета. Н. Старовойтова стали теоретичним підґрунтям для вдосконалення системи органів самоврядування.

Ю. Панейко визначив самоврядування як децентралізовану державну адміністрацію, що базується на приписах закону108.

Друга половина 80-х років XX ст. супроводжувалась перебудовою, розвитком соціалістичного самоврядування та відро-дженням місцевого самоврядування. Багато робіт з радянського будівництва побачили світ у цей період (О. Безуглова, М. Красно-ва). Вони на сучасному етапі також актуальні, бо сформульовані концепції стали основою розвитку науки "Державне будівництво І місцеве самоврядування".

90-ті роки характеризуються сплеском інтересу до історії як місцевих органів державної влади, місцевого самоврядування. Значним є внесок у дослідження тих чи інших аспектів проблеми О. Ярмиша, В. Горбачова. В. Г^ицака, С. Калутіна, О. Головка, О. Марченка, О. Мельничук та ін. Питанням організації, діяльності, місця органів місцевого самоврядування в системі публічної влади приділяється також значна увага серед сучасних дослідників (С. Болдирєв, О. Бориславська, О . Батанов, Ю. Де-лія, Б. Калиновський, А. Коваленко, В. Кравченко. В. Кампо, В. Куйбіда, А. Крусян, М. Орзіх).

Отже, аналіз генезису самоврядування свідчить, що вітчизняний демократичний досвід врядування співмірний з традиціями самоврядування у Західній Європі та США. Ідея самоврядування стала стрижнем для розвитку соціальних мікрогромад і виявилася силою, здатною протистояти надмірній централізації державної влади.

У багатьох випадках розвиток місцевого самоврядування України відбувався за відсутності власної державності, регулювався нормативними актами інших держав. Його система пройшла складний і суперечливий історичний шлях, століттями зазнаючи впливу східної та західної політичних культур, інтересів місцевого населення. Напоч.ХХст. уперше в українській історії пошуку власних моделей територіальної організації передував потужний інтелектуальний прорив, спрямований на врахування загальноукраїнських інтересів, етнічних меж території, історичних, господарських, військових традицій.

Сьогодні, коли також актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування, удосконалення адміністративно-територіального устрою, праці М. Драгоманова, М. Грушевського, В . Винниченката інших вчених заслуговують на увагу. Багаторічні дослідження мають велике теоретичне і практичне значення, їх результати можна використати у науково-дослідницькій сфері для подальшої розробки концепції публічної влади, загальнотеоретичних досліджень природи місцевого самоврядування, взаємодії держави та місцевого самоврядування, його правового регулювання; правотворчій і павозастосовчій сферах; навчальному процесі, житті громад тощо.