Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 2. Порівняльно-правове дослідження систем місцевого самоврядування

Закріплення принципів свободи, справедливості, рівності у національних законодавствах різних країн, нормах міжнародного права дозволило легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами. Ліберально-демократичні реформи, у результаті яких склалося сучасне місцеве самоврядування, зумовили трансформацію місцевої влади, появу різних систем місцевого самоврядування.

У науковій літературі зустрічається класифікація відомих у світовій практиці систем організації влади на місцях, в основі якої лежать взаємовідносини між органами місцевого самоврядування та органами державної влади. Це дві базові системи місцевого самоврядування124:

• англосаксонська (муніципальна, громадівська) — Великобританія. Канада, США;

• континентальна чи романо-германська (біполярна, державницька)—Італія, Німеччина, Франція;

Ця класифікація характеризує соціокультурну специфіку різних країн, тому ці системи відповідають загальноприйнятим правовим системам. Інші країни раніше чи пізніше застосували одну з вищенаведених концепцій та вдосконалюють їх відповідно до місцевих умов. Виокремлюють також змішану та іберійську системи {Бразилія, Мексика, Португалія)125. В. Чиркін, В. Мельниченко виділяють континентальну, англосаксонську і радянську системи.

Кожна модель передбачає певну ступінь автономності місцевих органів управління, але по-різному визначає провідну силу у взаємодії місцевих органів і держави. Окрім цих варіантів взаємодії, можна виділити модель, в основі якої лежить концепція взаємозалежності (Р. А. В. Роде), моделі "розділеної" та "децентралізованої" влади (В. Поповські), а також розглядати взаємовідносини між центральною владою та місцевим самоврядуванням з точки зору їх автономії та Інтеграції (О. Оффердал).

Крім інституційного підходу, розглядають системи (моделі) місцевого самоврядування залежно від засобів формування структур представницьких інститутів, характеристик виконавчих органів.

Англосаксонська (муніципальна) система передбачає, що:

- рада—представницький орган, обраний населенням, має право ухвалення рішень, керівництва і контролю;

- відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які опікали б представницькі органи, обрані населенням;

- керівник ради (мер, голова, лідер) може обиратися населенням або радою;

- повноваження муніципальної ради спеціальні й чітко визначені в законі за принципом intra vires (в рамках прав);

- комісії (комітети) місцевих представницьких органів наділені значними повноваженнями, зокрема у підготовці й прийнятті рішень.

- не існує ієрархії виборних органів в адміністративно-територіальних одиницях, кожний покликаний вирішувати визначені питання місцевого значення;

- діяльність місцевих органів контролюють: з питань здійснення власних повноважень в рамках закону- спеціальне міністерство; з питань делегованих повноважень - відповідні галузеві міністерства; рада може безпосередньо звертатися до міністерств;

- скасувати рішення органів місцевого самоврядування в адміністративному порядку не можна; дії органів самоврядування можуть бути оскаржені в судах за ініціативою державних органів, приватних осіб; суди загальної юрисдикції мають право визнати оскаржене рішення нікчемним.

Муніципальна система виникла у Великобританії, а потім була запозичена багатьма країнами, перш за все її колишніми колоніями. Тому існують два основні різновиди цієї системи: англійська і північноамериканська моделі. Для першої уніфікованої моделі характерні: визнання суб'єктами місцевого самоврядування муніципальних органів; відсутність на місцевому рівні розподілу влади; уніфікація правового статусу адміністративно-територіальних одиниць і органів місцевого управління одного рівня. Для північноамериканської диверсифікованої моделі характерні: визнання суб'єктом місцевого самоврядування населення, особливим чином організованого; різноманіття форм І методів організації і діяльності муніципальної влади126.

Біполярна (романо-германська) система місцевого самоврядування, поширена у більшості країн (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, Близькому Сході), характеризується наступними рисами:

- в одній адміністративно-територіальній одиниці функціонують система місцевого самоврядування і система прямого державного управління;

- суб'єктами місцевого самоврядування визнаються місцеві співтовариства, що наділяються правами юридичної особи публічного права;

- органами місцевого самоврядування є: колегіальний представницький орган, глава виконавчої влади і колегіальний виконавчий орган, що розподіляє між собою повноваження представницької і виконавчої влади на місцях;

- компетенція територіального співтовариства є загальною, визначається за принципом "дозволено все, що не заборонено";

- діяльність органів місцевого самоврядування контролює представник центральної влади на місцях.

Ця модель характеризується певною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. В Італії, наприклад, подібна ієрархія виражається в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень.

Континентальна система виникла у Франції, тому її специфіка виходить з історії цієї країни, коли опорою королівської влади були повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун. Романо-германська система має безліч різновидів, серед яких виділяються романська, німецька, південно-європейська, скандинавська і латиноамериканська моделі. Варто доповнити цю типологію ще східноєвропейською моделлю, характерною для посттоталітарних країн, які стали на демократичний шлях розвитку.

Романська модель яскраво представлена у Франції і Італії, але діє також в Іспанії, Португалії, Греції. їй властиві: уніфікація правового статусу адміністративно-територіальних одиниць і органів місцевого самоврядування одного рівня; наявність колегіальних виконавчих органів самоврядування (бюро місцевих рад у Франції і джунт в Італії)127.

Німецька модель успішно функціонує в Німеччині, Австрії, Бельгії, Швейцарії. Для неї характерні: різноманіття форм і методів організації місцевого самоврядування; чітка регламентація статусу місцевих органів; виділення обов'язкових і факультативних повноважень місцевого самоврядування.

Скандинавській моделі, що реалізується в Швеції, Норвегії і Фінляндії, притаманні такі ознаки: компетенція між різними рівнями управління розподіляється з урахуванням єдиної для нації доцільності; місцевим співтовариствам передаються основні соціальні функції держави; контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють децентралізовані структури.

Латиноамериканську модель, що сформувалася в Аргентині, Бразилії, Венесуелі, Мексиці, Перу і ін.}, відрізняють: диференційований підхід до організації управління в міській і сільській місцевостях; застосування традиційних форм місцевого управління. Принцип політичної єдності і адміністративної автономії означає, що політична єдність забезпечується представниками центральної влади на місцях, тоді як адміністративна автономія надається муніципальним органам для вирішення місцевих проблем.

Як зазначають французькі учені, романо-германська система нагадує ієрархічну піраміду, у рамках якої здійснюється передача різних директив і інформації, на центральні власті активно працює велика кількість агентів на місцях128. Отже, континентальна система місцевого самоврядування базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоврядування.

У своїй практичній діяльності місцеві органи більшості держав світу наштовхуються на ряд проблем, розв'язання яких обумовлює реформи місцевого самоврядування. їх характер багато в чому залежить від особливостей конкретної країни, традицій, площини території та інших чинників. Вони можуть мати економічний, політичний, соціальний, демографічний характер.

Реформи в західних країнах, поділяють на чотири типи: коригування кількості одиниць, організаційні реформи, фінансові реформи і функціональні та процедурні реформи129. На відміну від західних країн у Східній та Центральній Європі реформи місцевого самоврядування почалися після демократичних революцій на межі 90-х років і спрямовані, перш за все, на демонтаж тоталітарного політичного режиму, започаткували період трансформації у таких сферах:

1) політико-правовій — через запровадження вільних виборів до місцевих органів влади; конституційні гарантії законодавчої автономії органів самоврядування;

2) економічній — через перехід від централізованої системи управління та планування економіки до системи, основою якої є ринок;

3) адміністративній — через скасування керованих з центру рад і делегування ряду обов'язків центральної адміністрації органам місцевого самоврядування;

4) громадянській — через початок розбудови громадянського суспільства.

Вивчення досвіду реформування місцевого самоврядування в розвинених, посттоталітарних країнах, дозволить Україні визначити способи розв'язання існуючих проблем, з якими вона зіштовхується у ході трансформаційних змін.

У XX ст. виникла радянська система місцевого самоврядування (радянська модель організації влади на місцях), принципово відмінна від розглянутих вище. Вона базується на запереченні принципу розподілу влад, стримувань і противаг, місцеві ради є органами єдиної державної влади, які відповідають за впровадження в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад у соціалістичній державі - забезпечення виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни. Такий підхід відображений, зокрема, в статтях 101,102 Конституції Куби, ст. З Конституції КНР.

Ця модель існувала в колишньому СРСР, продовжує діяти в КНР, Кубі, КНДР і В'єтнамі, деяких пострадянських державах (Білорусь, Узбекистан тощо). Характерними її ознаками є: єдиновладдя та Ієрархічна підпорядкованість представницьких органів, усіх гілок влади; централізація системи представницьких і виконавчих органів; рада — орган державної влади на відповідній території, навіть якщо формально вважається органом місцевого самоврядування. Фактично самоуправлінські начала обмежуються правом населення обирати членів (депутатів) представницьких органів, реальною владою володіє, як правило, партійно-номенклатурна еліта різних рівнів.

У сучасних постсоціалістичних та інших країнах складаються своєрідні моделі організації місцевого самоврядування, які ще не набули характеру завершеної системи. Загалом спостерігається новий поштовху концептуальному осмисленні самоврядування, створення системи місцевого управління нового типу: вільного від сильної бюрократичної опіки абсолютистської держави.

Таким чином, закордонний муніципалізм знає різноманітні моделі і типи організації місцевого самоврядування. Розходження в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох факторів: політичного режиму, що домінує в країні, ідеї організації влади і управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального розподілу держави, національних традицій тощо. Залежно від повноважень самоврядних органів, як співвідносяться органи влади на місцях, з центральною владою, розрізняють декілька основних систем місцевого самоврядування: муніципальна (англосаксонська) і біполярна (романо-германська) як класичні західні зразки та Ін.

Здійснений аналіз основних систем і моделей місцевого самоврядування, характеристика органів місцевого самоврядування зарубіжних країн дозволяє запозичити корисний іноземний досвід для сучасної української дійсності, а також врахувати негативний досвід організації та функціонування принципів, функцій та органів місцевого самоврядування відповідних країн. Зміни в економіці, політиці й ідеології сучасних держав викликають необхідність пристосовувати існуючі системи місцевого самоврядування до нових реалій. До того ж практика муніци-палізму постійно удосконалюється, виробляючи нові моделі, форми, типи організації місцевого самоврядування. Процес реформування влади на місцях є одним з найбільш помітних явищ у світовому співтоваристві. Його загальна тенденція—розвиток самоуправлінських начал і децентралізація влади, що одночасно збігаються з констатацією наростаючої нездатності держави вирішувати частину питань громадського життя централізованими формами.