Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 3. Муніципальне право як навчальна дисципліна

Поняття, предмет і завдання муніципального права як навчальної дисципліни

Правове положення місцевого самоврядування як самостійної форми в механізмі здійснення народовладдя зумовило необхідність повного охоплення всіх аспектів його організації та діяльності єдиною галуззю наукових знань. Становлення законодавства, що регулює відносини у сфері організації і діяльності місцевого самоврядування, не лише зумовлює формування нової комплексної галузі права та науки, а й привело до появи нової навчальної дисципліни — "Муніципальне право Україні".

Муніципальне право як навчальна дисципліна являє собою систему знань, одержаних наукою муніципального права і практикою його створення і реалізації. Вона виокремилася в особливий напрям вітчизняного правознавства та державознавства і є складовою частиною української правової науки. Як навчальна дисципліна муніципальне право має більш вузький зміст, аніж наука, оскільки вивчається в рамках програм, тематичних і учбових планів навчального курсу. Новий предмет у системі юридичної освіти не підміняє інші навчальні дисципліни, а впливає та стимулює розвиток різних сфер вітчизняного правознавства, сприяючи досягненню якісно нового рівня юридичної освіти в країні. Цілісний характер даної галузі знань визначається єдністю її об'єкта — місцевого самоврядування.

Ця навчальна дисципліна, під різними назвами, вивчається в усіх юридичних навчальних закладах України. Зокрема, в Національній юридичній академії ім. Ярослава Мудрого та Київському університеті права — викладається курс "Державне будівництво та самоврядування в Україні", на юридичному факультеті Київського національного університету культури і мистецтв — курс "Організація управління та місцевого самоврядування в Україні", на економіко-правовому факультеті Донецького державного університету — курс "Комунальне право України", в Академії муніципального управління, Університеті економіки і права "КРОК", Одеській національній юридичній академії і Одеському національному університеті ім. І. І. Мечнікова викладається дисципліна "Муніципальне право України". Також курс "Муніципального права" викладається у більшості профільних вузів Російської Федерації.

Пропонуються і інші назви даного курсу, зокрема "Муніципальне будівництво і право". На думку прихильників запровадження цієї дисципліни, з метою забезпечення комплексного підходу до дослідження проблем місцевого самоврядування пропонується розширити рамки і предмет навчальної дисципліни "муніципального права", перетворивши її на означений новий міждисциплінарний науковий напрямок, вивченням якого покликані займатися представники різних наук, у тому числі правознавці, історики, політологи, економісти, соціологи, філософи.

Як ми бачимо, у назві навчальної дисципліни не має єдності, що безумовно не йде на користь цьому курсу. В Україні ситуація ускладнюється ще й тим, що немає єдиної орієнтовної навчальної програми, немає, за деякими винятками, якісних вітчизняних підручників і навчальних посібників, в яких би комплексно досліджувалася самоврядна проблематика.

Дана проблема зумовлена, насамперед, різними підходами до змісту розглядуваної навчальної дисципліни, неоднаковою позицією з питання про значення інститутів муніципального права для будівництва демократичної, правової та соціальної держави. Також не завжди береться до уваги, що дана дисципліна базується на конституційному положенні про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Безумовно, тут має вплив той факт, що в навчальних програмах по спеціальності "Правознавство" присутні стереотипи минулого.

Проте конституційна динаміка сьогодення зумовлює зовсім нові підходи до вивчення процесів місцевого будівництва та самоврядування. Вважаємо, що не слід розширювати предмет розглядуваної дисципліни за рахунок включення в нього таких питань, як організація роботи Верховної Ради України, її комітетів, Президента України та його адміністрації, діяльність Кабінету Міністрів України, вивчення питань щодо державного устрою тощо. Такий підхід до трактування системи даного навчального курсу, який формується за аналогією з навчальною дисципліною "Радянського державного будівництва", яке мало своїм предметом не лише всю систему Рад як органів державної влади, а й вивчення інших питань, зокрема системи правоохоронних органів, з науково-методологічної точки зору навряд чи можна назвати продуктивним. Місцеве самоврядування являє собою особливий вид публічної влади, який не належить до державної влади, жодної її гілки. Тому предметом муніципального права України як навчальної дисципліни повинні бути, насамперед, суспільні відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, проблеми його правового регулювання та практики реалізації профільного законодавства.

Щодо категоріального апарату запропонованого курсу, то, хоча правова наука постійно оперує категоріями "комунальний", "місцеве самоврядування", "місцеве будівництво", "локальна (місцева) демократія" тощо, найбільш адекватно відображає суть відносин, які виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування та реалізації делегованих йому державою повноважень, термін "муніципальний". Аргументацію ж деяких учених, які заперечують використання терміна "муніципальне право" як "мало зрозумілого для пересічних громадян словосполучення", на наш погляд, навряд чи можна назвати переконливою. За словами Л. О. Веліхова, "вилучення терміна "муніципальний" лише збіднює офіційну і наукову мову", саме цей термін "рельєфно підкреслює всю конструктивну й економічну своєрідність історично сформованої міської громади, її істотні ознаки та притаманні їй спеціальні завдання".

У зв'язку з цим вважаємо, що і навчальна дисципліна, яка вивчає процеси становлення, розвитку та організації місцевого самоврядування в Україні, має називатися "Муніципальне право України".

Безумовно, місцеве самоврядування є предметом вивчення не тільки муніципального права. Воно вивчається теорією держави та права, історією держави і права України та зарубіжних країн, конституційним, адміністративним, фінансовим, господарським правом тощо. Однак кожна з цих юридичних дисциплін має свій аспект вивчення місцевого самоврядування. Для всіх цих дисциплін місцеве самоврядування не є єдиним об'єктом дослідження, вони вивчають його стосовно до свого предмета. Тому через новизну інституту місцевого самоврядування в Україні в сучасних умовах виникає необхідність у детальній науковій і правовій розробці та вивченні питань щодо природи, системи місцевого самоврядування, функцій і повноважень суб'єктів локальної демократії, основ (механізму) місцевого самоврядування, державних гарантій його здійснення тощо. Така необхідність обумовлена тим, що службовці, які поступають до органів місцевого самоврядування, іноді не володіють необхідними знаннями в цій галузі та в цілому у сфері управлінської діяльності. Тому курс "Муніципальне право Україні" набуває особливого значення в системі професійної підготовки студентів-юристів.

У світлі сучасних проблем становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні перед вітчизняною наукою постає цілий комплекс завдань. Завдання муніципального права як навчальної дисципліни полягають у наданні допомоги майбутнім юристам у розумінні місцевого самоврядування як природного права місцевих жителів на самостійне вирішення питань локального значення, особливого виду публічної влади та специфічного інституту конституційного ладу України, у сприянні вихованню поваги до найважливіших муніципально-правових інститутів, зокрема територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування, місцевих виборів, комунальної служби тощо, а також у створенні передумов для формування муніципальної культури майбутніх фахівців-правників. Завданням навчальної дисципліни муніципального права є вивчення умов і засобів, які забезпечують самостійність територіальних громад, їх органів і посадових осіб у вирішенні питань місцевого значення, а також відповідальності в системі місцевого самоврядування. Студенти повинні набути навичок використовувати дані науки конституційного та муніципального права при вирішенні професійних завдань; орієнтуватися у системі внутрішньодержавного законодавства та практики, а також у міжнародно-правових стандартах, регламентуючих організацію та діяльність суб'єктів локальної демократії України; інтерпретувати чинне внутрішнє законодавство та національне законодавство інших держав, а також міжнародно-правові акти з питань організації і функціонування місцевого самоврядування; правильно його застосовувати у практичній діяльності та співвідносити між собою. Муніципальне право прагне вирішити проблеми підвищення ефективності діяльності, прогнозування розвитку місцевого самоврядування по мірі подальшого розширення демократичних процесів у нашому суспільстві, розробити концепцію розвитку правової політики, освіти та культури у сфері місцевого самоврядування, сприяння інтеграції наук про місцеве самоврядування.

Ознайомлення з національними особливостями муніципального права інших країн сприяє розумінню специфіки його розвитку, виховує повагу до права кожного народу, набуттю знань про муніципальний устрій цих держав. Для осіб, які подорожують або які працюють за кордоном, вивчення даної дисципліни має практичне значення: будь-яка культурна особа, тим паче юрист, повинен розуміти устрій тієї держави, в яку він приїжджає. Тому певна увага при вивченні муніципального права приділяється ознайомленню студентів із зарубіжним досвідом становлення, розвитку і функціонування інститутів локальної демократії.

Таким чином, оволодіння даною навчальною дисципліною, безумовно, необхідне для набуття широкого професійного світогляду, без якого немає повноцінного фахівця та взагалі інтелігента. Від професійної ерудиції, професійних навичок, від якості отриманих знань і уміння їх постійно вдосконалювати.