Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Франція

Під час вступу до європейських співтовариств у Франції діяла конституція 1946 р., у Преамбулі якої зазначалось: "Франція погоджується на умовах взаємності з обмеженнями свого суверенітету, які є необхідними для організації та захисту миру". А ст. 28 встановлювала таке: "Оскільки належним чином ратифіковані та опубліковані дипломатичні договори мають силу, що є вищою за силу внутрішніх законів, їхні положення можуть бути скасовані, змінені чи призупинені тільки внаслідок правильної денонсації, заявленої дипломатичним шляхом".

В основу Конституції Франції 1958 р. було покладено положення конституції 1946 р., які стосувались міжнародних угод. Стаття 55 Конституції Франції наголошує: "Належним чином ратифіковані та опубліковані договори та угоди мають силу, що перевищує силу внутрішніх законів з моменту їх опублікування, за умови застосування угоди або договору іншою стороною". Водночас у Преамбулі робиться посилання на Преамбулу конституції 1946 р.

Отже, приписи міжнародних договорів отримують у Франції пріоритет щодо внутрішніх законів лише після зроблених належним чином ратифікації або ухвалення шляхом прийняття внутрішнього акта.

Ще однією потенційною перепоною для затвердження примату міжнародного права є застереження про взаємність, яке закріплене у ст. 55 Конституції Франції. Воно сформульоване у загальній формі і не дозволяє точно встановлювати, у яких випадках можна вважати, що друга сторона не виконує своїх зобов'язань, і які юридичні наслідки можуть наставати після таких порушень. Посилаючись на це застереження, можна завжди обмежити більш високий ранг міжнародних договорів.

Окрім того, у Конституції Франції нічого не сказано про право, створюване міжнародними організаціями, хоча на практиці відбувається його прирівнення до договірного права.

Французька конституція тривалий час діяла без будь-яких змін, які б мали на меті створити необхідні правові засади для участі країни в європейських співтовариствах. Такі зміни були внесені лише у зв'язку з підписанням ДЄС та Амстердамських договорів протягом 1992-1999 рр.

Конституційним законом від 25 червня 1992 р. було введено новий розділ XIV із назвою "Європейські співтовариства та Європейський Союз". У статті 78 цього розділу зазначається, що Французька Республіка бере участь у європейських співтовариствах та ЄС, заснованому державами, які добровільно шляхом укладання угод погодились спільно здійснювати деякі свої повноваження.

На умовах взаємності та відповідно до вимог, що випливають з ДЄС, підписаного 7 лютого 1992 р., Франція погоджується передати компетенцію, необхідну для заснування європейського економічного та валютного союзу, а також встановити правила стосовно перетинання зовнішніх кордонів держав-членів співтовариства.

На таких самих умовах Франція надала право брати участь у муніципальних виборах громадянам держав-членів Євросоюзу, що проживають у країні (ст. 78.3).

Відповідно до ст. 78.4 уряд Франції зобов'язаний передавати на розгляд Національної асамблеї та Сенату з часу їх надходження до Ради Євросоюзу проекти актів співтовариства, що містять нормативні положення.

Важливо звернути увагу на те, що у положеннях Конституції Франції Євросоюз та європейські співтовариства розглядаються як міжнародно-правові утворення.

Для створення правових засад з метою реалізації положень Шенгенських угод також було внесено зміни до конституції. Це було зроблено у формі включення до тексту ст. 53 Основного Закону параграфа 1, який надав органам держави право укладати з європейськими країнами, які мають зобов'язання, ідентичні французьким, у сфері надання притулку та захисту прав людини та основних свобод, міжнародні угоди, що визначають їхню компетенцію стосовно розгляду поданих прохань з надання притулку. В тексті документа було, однак, визначено право відповідних французьких властей надавати притулок, навіть якщо розгляд прохань про його надання не належить до компетенції республіканських властей на основі таких угод.

При підготовці до ратифікації Амстердамських договорів виникла необхідність у додаткових змінах Конституції Франції після висновків, зроблених Конституційною радою стосовно того, що перехід в Євросоюзі на прийняття актів щодо пересування осіб через зовнішні та внутрішні кордони держав-членів може суттєво вплинути на здіснення суверенних повноважень країни. У цьому зв'язку були змінені положення ст. 78.2 конституції, що були викладені в такій редакції: "На тих самих умовах (взаємності) та відповідно до вимог, що випливають з Договору про Європейський Союз у редакції, що стала результатом угоди, підписаної 7 лютого 1992 р., допускається передача компетенції, необхідної для встановлення правил стосовно вільного пересування осіб та інших пов'язаних з цим сфер".

У статті 78.4 Конституції Франції зазначалось: "Уряд зобов'язаний передавати на розгляд Національної асамблеї та Сенату з часу їх надходження до Ради Євросоюзу проекти актів співтовариства та Європейського Союзу, що містять положення нормативного характеру.

Відповідно до вимог, закріплених у регламентах кожної з палат, повинні ухвалюватися резолюції, при нагоді поза сесією, по проектах, пропозиціях та документах, які згадуються у попередньому абзаці".

На реалізацію положень права ЄС у Франції значною мірою впливає традиція, яка зводиться до того, що суддя не повинен займатися вирішенням питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права. У країні існує своєрідний фетишизм закону: закон повинен застосовуватися незалежно від того, відповідає він договірним зобов'язанням чи ні. Судді також не можуть контролювати відповідність положень законів конституції, що фактично ставить під сумнів застосування положень Основного Закону, які декларують перевагу міжнародних угод. Усе це дістало безпосереднє відображення в практиці застосування права Євросоюзу.

Найбільшу стриманість у визнанні примату права європейських співтовариств проявляла Державна рада, що є вищою судовою інстанцією

Франції з адміністративних справ. У своєму рішенні від 19 червня 1964 р. ця установа, всупереч положенням ст. 177 (зараз - ст. 267) ДЄС, відмовилась відіслати до Суду ЄС справу на преюдиціальний розгляд під тим приводом, що в даному питанні нібито не існує жодних труднощів для тлумачення норм права співтовариств. Тим самим Державна рала вперше послалася на теорію act claire щодо застосування права європейських інтеграційних об'єднань.

У1968 р. Державна рада висловилась за застосування урядового ордонансу від 19 вересня 1962 p., що суперечив ухваленому раніше регламентові співтовариств, зазначивши при цьому, що навіть коли відповідно до ст. 55 Конституції Франції положення міжнародного права мають примат порівняно з внутрішнім законом, адміністративний суддя не може не застосовувати закон без зміни свого статусу в системі національних інститутів.

На відміну від Державної ради, французькі суди з цивільних та кримінальних справ завжди виявляли більшу готовність до визнання примату права співтовариств, часто посилаючись при цьому на конституцію країни.

Але найбільший вплив на затвердження у Франції примату права співтовариств мала практика Конституційної ради.

У 1975 р. Конституційна рада отримала можливість висловитися з цього приводу у справі, яка стосувалася закону про добровільне припинення вагітності. Рада заявила про відсутність у неї повноважень у межах контрольних функцій про відповідність конституції забезпечувати повагу до вищої сили міжнародних договорів, передбачену ст. 55 Основного Закону, чим дала зрозуміти, що це можуть робити суди загальної юрисдикції. У вересні 1986 p. у справі, яка стосувалася умов в'їзду та перебування іноземців у Франції, Конституційна рада визнала, що повага до ст. 55 конституції є обов'язковою навіть за умов, коли закон не надає жодної допомоги, і що різні органи держави повинні слідкувати за виконанням конвенцій у внутрішньому правопорядку в межах наданої їм компетенції. Йшлося про відповідність закону положенням Європейської конвенції про захист основних прав та свобод людини з огляду на ст. 55 Конституції Франції. Конституційна рада дотримувалася такого підходу й надалі, за виключенням рішення від 20 березня 1998 p., яке стосувалося закону щодо імплементації директиви стосовно права громадян європейських країн обирати та бути обраними до місцевих органів влади, беручи до уваги те, що ст. 88.3 дозволяла Конституційній раді перевіряти, наскільки забезпечується повага до вимог, передбачених договором.

Згодом примат права співтовариств дедалі частіше визнається спочатку в рішеннях судів загальної юрисдикції, а потім - і в рішеннях адміністративних трибуналів.

Після визнання з боку Конституційної ради примату права співтовариств у співвідношенні з національними законами у Франції склалася парадоксальна для правової держави ситуація: по суті, тільки адміністративна юстиція керувалася рішенням Державної ради від 1 березня 1968 p., в якому визнавався пріоритет національного закону, що також могло створити проблеми у відносинах з іншими державами-членами співтовариств.

Лише у рішенні від 20 жовтня 1989 р. Державна рада у достатньо двозначній формі визнала в принципі можливість для адміністративного судді розглядати питання відповідності ухваленого пізніше національного закону положенням міжнародних угод.

З іншого боку, Державна рада у своїх останніх рішеннях чітко заявила про неможливість застосовувати міжнародні угоди у випадках, якщо вони суперечать положенням конституції, а це не може не стосуватися первинного та вторинного права Євросоюзу.

Посилання судових органів європейських інтеграційних об'єднань на загальні принципи та основні права створює певні проблеми у сфері реалізації права ЄС, оскільки на підставі цих положень виникають нові зобов'язання для держав-членів та інститутів Євросоюзу. У свою чергу, відсутність в установчих договорах та інших актах права Євросоюзу чітких положень стосовно загальних принципів права створювало проблеми для національних судових органів Франції, які не могли посилатися на них при вирішенні справ.

Судова практика Франції достатньо часто посилається на принцип пропорційності (касаційний суд), юридичної певності (Державна рада), однак при цьому французькі суди відмовляються визнавати, що засади для такого посилання створюються правом ЄС.

Додаткові проблеми може спричинити посилання судових установ Франції на принцип взаємності, який закріплений у ст. 55 конституції країни. Зокрема, рішення Конституційної ради від 15 січня 1975 р. стало основоположним для судів нижчої інстанції щодо застосування застереження про взаємність. Однак посилання на взаємність суперечить вимогам правопорядку Євросоюзу, що було підтверджено Судом ЄС, який виключив посилання на взаємність у відносинах у межах співтовариств (справи 232/48 Commission v. France [1979], С-146/89 Commission v. United Kingdom [1991]).

Касаційний суд, навпаки, визнав неможливість посилання на взаємність у національних судах, коли йдеться про застосування права ЄС.

Державна рада поки що не мала приводу висловити свою думку щодо застосування застереження про взаємність стосовно права ЄС.

Щодо визнання прямої дії норм права ЄС у національному правопорядку Франції, то воно теж базується на положеннях ст. 55 конституції країни.

У цілому у Франції визнається пряма дія норм установчих договорів про ЄС. Це пояснюється тим, що їх пряма дія стала результатом судової практики співтовариств. Те саме стосується й положень угод, які укладає ЄС з іншими суб'єктами міжнародного права.

Французькі суди також визнають майже без жодних застережень пряму дію регламентів.

Найбільш суперечливою залишається французька судова практика щодо визнання прямої дії директив.

Слід зазначити, що практика судів загальної юрисдикції впевнено пройшла шлях від заперечення до поступового визнання за директивами такої дії.

Інша ситуація склалася у сфері адміністративної юрисдикції. Зокрема, всупереч поширеній в ЄС практиці Державна рада, зазначивши у своєму рішенні від 22 грудня 1978 р., що директиви повинні впроваджуватись за допомогою актів національних властей, наголосила на неможливості з боку фізичних та юридичних осіб вимагати скасування індивідуальних адміністративних рішень шляхом посилання на положення директиви. Ця позиція фактично залишилася незмінною й у подальшому, що знайшло своє підтвердження в рішеннях Державної ради від 6 лютого 1998 р. та 28 вересня 1998 р.

Проте Державна рада визнала можливість оскарження нормативних актів з імплементації директив у випадках, коли такі акти суперечили положенням директиви або не були змінені після Ті ухвалення. Зокрема, у рішенні від 28 вересня 1984 р. Державна рада визнала можливість анулювати акти виконавчої влади, якщо вони суперечать положенням директиви стосовно результатів, які повинні бути досягнуті. У рішенні від З лютого 1989 р. цей підхід був поширений на законодавчі акти включно з тими, які були ухвалені вже після прийняття директив.

Хоча французькі суди мали небагато можливостей заявити свою позицію щодо прямої дії рішень, вважається, що в цілому вони визнають таку дію і відповідальність держави за порушення норм права ЄС.