Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Принципи правового регулювання надання державної допомоги державами-членами

Принципи правового регулювання надання державної допомоги державами-членами

Антимонопольно право Євросоюзу розглядається у світлі формування внутрішнього ринку та базується передусім на принципах добросовісної конкуренції. Держава є важливим фактором економічного розвитку, істотним та головним суб'єктом на ринку. Таким чином, держави також можуть порушувати конкуренцію. Правила конкуренції Євросоюзу, які є за своєю природою наднаціональними, дозволяють здійснювати об'єктивний контроль над втручанням органів держав-членів в економіку й можуть зупиняти порушення конкуренції з боку держав-членів. Допомога, що надається підприємствам державами, може спричинити викривлення конкуренції шляхом створення для деяких підприємств нерівних можливостей у конкурентній боротьбі. Тому державна допомога окремо розглядається правом Євросоюзу і є об'єктом суворого контролю.

Державна допомога "може застосовуватися як форма протекціонізму для того, щоб сприяти національним виробникам, надавати їм переваги у конкурентній боротьбі, уникати необхідної структурної адаптації, тобто для передачі труднощів конкурентам з інших країн" (12-а доповідь Комісії ЄС 1982 р. № 158). Таким чином, державна допомога здебільшого несумісна з політикою здорової конкуренції.

Основні положення щодо державної допомоги підприємствам викладено у статтях 107-109 ДФЄС. Стаття 107 містить основну заборону надання такої допомоги. За умови здійснення контролю Судом ЄС Комісії було надано ексклюзивні повноваження щодо контролю за дотриманням цієї заборони, а також було надано повноваження зобов'язати державу-члена, у разі порушення нею заборони, припинити незаконну діяльність і здійснити відшкодування сум, що були незаконно виплачені бенефіціарам відповідно до схем надання допомоги без попереднього узгодження з Комісією.

Допомога у розумінні статті 107 ДФЄС - це "будь-яка допомога, що надається державою-членом, або шляхом залучення державних ресурсів у будь-якій формі, що підриває або погрожує підірвати конкуренцію шляхом сприяння певним підприємствам чи виробництву певних товарів".

Стаття 107 (1) ДФЄС, яка надає тлумачення поняття державної допомоги, містить основні елементи самої державної допомоги. За наявності таких критеріїв державна допомога вважається несумісною із внутрішнім ринком Євросоюзу. Однак на практиці держава не позбавлена права здійснювати інші державні заходи, які не є державною допомогою у розумінні ст. 107 (1).

Отже, головними критеріями визначення несумісності із спільним ринком державної допомоги є: вибірковість надання державної допомоги; надання державами-членами переваг, неправомірних із комерційної точки зору; залучення державних коштів; результатом надання державної допомоги є викривлення конкуренції; державна допомога має вплив на торгівлю на території Євросоюзу.

Комісія ЄС розрізняє: існуючу допомогу та нову допомогу.

Стаття 108 ДФЄС дає визначення основної різниці між існуючою і новою допомогою. Існуюча допомога - це схеми допомоги або окремі випадки надання допомоги, що були залів ні у момент набуття чинності установчим договором для даної держави-члена, а також допомога, яка була належним чином ухвалена Комісією згідно з процесуальними правилами для нової допомоги. Існуюча допомога - це також допомога, яка не підпадала під визначення допомоги у Договорі, коли вона була задіяна, але у процесі подальшого розвитку внутрішнього ринку стала відповідати такому визначенню. Існуюча допомога не потребує надання попереднього повідомлення, але підлягає постійному контролю з боку Комісії. Існуюча допомога постійно переглядається Комісією. Для цього остання має право отримувати від кожної держави-члена всю необхідну інформацію. Якщо Комісія вважає, що існуюча допомога є несумісною із внутрішнім ринком або стала такою, вона інформує про це державу-члена і надає їй можливість висловити свою точку зору. Якщо Комісія доходить висновку, що існуюча допомога є несумісною із внутрішнім ринком або стала такою, вона дає рекомендації державі-члену щодо "належних заходів", яких потрібно вжити для відновлення поступового розвитку або функціонування внутрішнього ринку. Заходи, запропоновані Комісією, не є обов'язковими, але вони важливі з процесуальної точки зору, оскільки відкривають шлях до формальної процедури узгодження згідно зі ст. 108 (2). Якщо держава-член Євросоюзу не погоджується з рекомендаціями, Комісія приймає рішення, яке після повідомлення про нього держави-члена стає обов'язковим. Процедура узгодження позицій, що слідує, є такою ж самою, як і у разі непогодження з рішенням Комісії стосовно нової допомоги. Нова допомога включає схеми допомоги і нові випадки індивідуальної допомоги, що не були включені до попередньо оголошених програм допомоги.

Нова допомога і зміна існуючої допомоги потребують обов'язкового попереднього повідомлення Комісії і не можуть вважатись дійсними без ухвали (дозволу) Комісії ЄС.

Процесуальні аспекти нової допомоги викладені у ст. 108 (3) ДФЄС. Ці норми хронологічно передують параграфу (2), де викладено процедуру узгодження.

Правове регулювання надання державної допомоги державами-членами регулюються двома основними принципами:

- ex ante notification - зобов'язання держав-членів повідомляти Комісію ЄС про намір здійснити державну допомогу;

- stand still principle - будь-яка державна допомога державами-членами має бути затверджена Комісією ЄС (тобто державна допомога може бути надана тільки за умови її затвердження Комісією ЄС).

Повідомлення про допомогу повинно передувати формальному її прийняттю чи внесенню змін в існуючу допомогу, а також набуття нею чинності. Останнє виконується не через надання допомоги конкретному бенефіціару, а шляхом створення відповідних інститутів чи імплементації на законодавчому рівні. Таким чином, прийняття допомоги до повідомлення про неї є порушенням зазначеної вимоги; це також стосується тих випадків, коли не прийнято рішення щодо її конкретного надання. Щоб запобігти негативним наслідкам такого порушення, Комісія пропонує, аби держава-член Євросоюзу, яка планує надати допомогу, чітко повідомляла потенційних бенефіціарів про те, що весь план надання допомоги підлягає затвердженню і ухваленню Комісією. Така умова, якщо вона чітко проголошена, достатня для того, щоб проект держави-члена не розглядався як затверджений і ухвалений.

Невиконання вимоги про повідомлення призводить до анулювання допомоги, оскільки держава-член Євросоюзу не виконала вимогу, передбачену для неї безпосередньо Договором. Набрання допомогою чинності за таких обставин робить її незаконною. Порушення вимоги про повідомлення може бути підтверджено національним судом, можливо, за позовом конкурента тієї структури, що мала отримати допомогу.

У політиці Комісії головне розмежування проводиться між інвестиційною та оперативною видами допомоги.

Тоді як перший тип допомоги загалом розглядається позитивно, у наданні допомоги другого типу зазвичай відмовляють і забороняють її згідно зі ст. 107 (1). Ці два типи допомоги відрізняються за метою. Інвестиційна допомога має на меті сприяти капітальним інвестиціям, які, своєю чергою, сприяють створенню нових виробництв і робочих місць; оперативна допомога має на меті сприяти підприємству, яке перебуває у скрутному становищі, шляхом надання фінансових або фіскальних пільг або відшкодування його боргів.

На додаток до цих двох типів допомоги Комісія дозволяє надання допомоги, яка обумовлюється окремими спеціальними політичними цілями, зокрема, такими, як боротьба з безробіттям, дослідження та розвиток, захист навколишнього середовища. Для таких потреб може бути дозволене надання допомоги навіть у тому випадку, якщо вони не підпадають під категорію інвестиційно? допомоги.

У пунктах 2 і 3 ст. 107 наведено ряд категорій допомоги, які вважаються або можуть вважатись сумісними із спільним ринком. Саме це є позитивним моментом у політиці контролю та моніторингу державної допомоги, встановленої Договором про заснування ЄС. Визначення сумісності входить до ексклюзивної компетенції Комісії або, в окремих випадках, Ради, контролюється Судом ЄС і виключає будь-яке втручання судових органів держав-членів ЄС.

Стаття 107 ДФЄС зазначає допустимі вилучення (exemptions) із загальної заборони.

Існують три категорії допомоги, перелічені у ст. 107 (2), що проголошені сумісними із внутрішнім ринком безпосередньо у ДФЄС:

- допомога соціального характеру вважається сумісною, якщо вона надається індивідуальним споживачам;

- допомога, що надається у випадках природних катастроф та надзвичайних ситуацій;

- допомога, що надається певним регіонам Німеччини, які зазнали негативних дій внаслідок розподілу Німеччини. ДФЄС передбачає перехідний період у п'ять років після набуття чинності Лісабонським договором, після спливу якого Рада на пропозицію Комісії може ухвалити рішення про скасування цього виду допомоги.

Ще одна група винятків із загальної заборони надання державної допомоги передбачена у ст. 107 (3) ДФЄС і відрізняється від попередньої тим, що аби отримати право на таке вилучення, необхідна не тільки відповідна нотифікація, а й дозвіл Комісії ЄС, яка має виключні повноваження щодо вирішення цього питання.

У ст. 107 (3) наведено п'ять категорій допомоги, що може бути проголошена сумісною із внутрішнім ринком:

- допомога регіонам, де рівень добробуту надзвичайно низький (відповідні умови надання регіональної державної допомоги викладені у Регламенті Комісії № 1628/2006, термін дії якого закінчиться у 2013 p.);

- допомога для сприяння важливим проектам загальноєвропейського значення або на відбудову економіки держави-члена ЄС, стан якої серйозно погіршився;

- допомога на регіональному і секторальному рівнях (існують спеціальні норми для секторів сільського господарства, рибної промисловості, вугільної промисловості та виробництва сталі, текстильної промисловості і виробництва синтетичних волокон, громадського радіо - та телемовлення і суднобудівної промисловості);

- допомога для сприяння розвитку культури або для збереження культурної спадщини;

- інші категорії допомоги, що затверджені рішенням Ради, прийнятим кваліфікованою більшістю голосів.

Згідно зі ст. 108 (2) ДФЄС Раді надається право при одностайно прийнятому рішенні проголосити певну допомогу сумісною із внутрішнім ринком, усупереч положенням ст. 107, якщо таке рішення виправдано наявністю надзвичайних обставин.

Доктрина de minimis також застосовується до правил надання державної допомоги.

Комісія ЄС видала окремий Регламент № 1998/2006 щодо застосування статей 107 та 108 ДФЄС стосовно допомоги de minimis. Відповідно до цього документа державна допомога, яка відповідає критеріям даного Регламенту, звільняється від обов'язкового отримання дозволу до її надання та не підпадає під дію ст. 107 (1) ДФЄС. Такими критеріями є неперевищення розміру державної допомоги у 200 тис. євро для одного бенефіціара, через будь-який час, що перевищує три фіскальні роки, для сфери автомобільного транспорту - не вище 100 тис. євро для одного бенефіціара, через будь-який час, що перевищує три фіскальні роки. Виключення робляться для деяких секторів економіки, наприклад, агропромислового комплексу, експортної діяльності з третіми країнами, рибопромислового та вугільного секторів.

Крім того, підприємство-бенефіціар повинно інформувати державу-член про будь-яку отриману раніше допомогу, щоб не порушувати вимогу максимального обсягу такої допомоги. В іншому разі держава-член Євросоюзу може створити центральний реєстр для збереження всієї інформації про допомогу за принципом de minimis.

Процесуальні норми у сфері контролю за державною допомогою були кодифіковані в Регламенті Ради № 659/1999. Більш того, Регламент Ради № 994/98 уповноважив Комісію визначити ряд групових звільнень із заборони, встановленої ст. 107, щодо певних категорій "горизонтальної" державної допомоги. Комісія прийняла регламенти, які імплементують цей дозвіл у випадках надання державної допомоги для професійної освіти (Регламент № 68/2001); надання допомоги малим та середнім суб'єктам підприємницької діяльності (Регламент № 70/2001).

Якщо Комісія ЄС отримує з будь-якого джерела інформацію про впровадження допомоги, що не була попередньо заявлена (нотифікована), вона повинна негайно провести розслідування. Для цього вона може запросити інформацію від зацікавленої держави-члена Євросоюзу і, якщо таку інформацію не буде надано або вона виявиться неповною, Комісія може запросити інформацію формальним рішенням, встановивши термін її надання. Якщо Комісія доходить попереднього висновку, що допомогу було надано з порушеннями, вона може покарати державу - члену ЄС і призупинити надання допомоги до прийняття остаточного рішення (постанова про призупинення). Комісія також має право запровадити тимчасові заходи, а саме - наказати державі-члену компенсувати незаконно надану допомогу до прийняття остаточного рішення (постанова про компенсацію). Цей другий захід може бути запроваджено, тільки якщо Комісія не має сумніву щодо незаконного характеру допомоги і за наявності серйозного ризику великих збитків для конкурентів бенефіціара.

Зловживання допомогою - це використання бенефіціантом наданої допомоги всупереч рішенню Комісії про її несумісність із внутрішнім ринком. Тому категорія зловживання допомогою належить тільки до існуючої допомоги. Процесуальні норми у цьому випадку такі ж самі, як і для незаконної допомоги.

Коли приймається остаточне рішення про незаконний характер допомоги і її несумісність із внутрішнім ринком або про зловживання допомогою, Комісія може наказати державі-члену ЄС компенсувати незаконно надану допомогу з відсотками. Повернення незаконно наданої допомоги (recovery of aid) - це фундаментальний інструмент для поновлення ефективної конкуренції. Комісія має право вимагати повернення допомоги без зволікань. Повернення відбувається згідно з прийнятими процесуальними нормами зацікавленої держави-члена Євросоюзу. У Регламенті 659/1999 зазначено, що повернення збитків має включати певні відсотки від наданої суми, щоб незаконно отримана допомога не виглядала як безвідсоткова позика. Повернення незаконно отриманої допомоги не є санкцією. Це громадський обов'язок бенефіціарів, які отримали суми, що їм не належать. Якщо підприємство-бенефіціар, яке одержало незаконну допомогу, змінило власника, за повернення допомоги несе відповідальність новий власник. У Регламенті 659/1999 міститься положення про остаточний термін компенсації, що становить 10 років.